Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2017 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 17

El marco regulatorio aplicable al sector del gas es un marco sumamente complejo en tanto que, por un lado, debe mitigar la posible inestabilidad derivada de factores exógenos que escapan al control de un Estado en particular, y, por otro lado, debe adaptarse a un sector sumamente dinámico. Tal y como hemos mencionado anteriormente, debido a su dinamismo, el marco regulatorio gasista ha sufrido una importante transformación en la última década. El modelo energético-estatista ha dado paso de forma progresiva a un mercado liberalizado con el objetivo de aumentar y liberalizar la competencia en el sector, y en última instancia, crear un sistema gasista efectivo que beneficie a los consumidores.

El punto de partida de esta transformación energética se sitúa en la Directiva 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (en adelante, la «Directiva 98/30/CE») al establecer las normas comunes relativas a la conducción, distribución, suministro y almacenamiento de gas natural, y definir las normas relativas a la organización y funcionamiento del sector del gas natural, al acceso al mercado y a los criterios y procedimientos que deberán aplicarse para otorgar autorizaciones de transporte, distribución, suministro y almacenamiento de gas natural y de explotación de las redes.

La Directiva 98/30/CE dio lugar en España a la aprobación de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos (en adelante, la «Ley del Sector de Hidrocarburos»), que estableció las bases de funcionamiento del mercado de gas natural, avanzando en la liberalización como medio para la consecución de una mayor eficiencia y calidad del servicio, del incremento de la competitividad y de la garantía de la seguridad de suministro y de la sostenibilidad. En otras palabras, la Ley del Sector de Hidrocarburos supuso un hito transcendental en la nueva configuración del marco normativo gasista. En primer lugar, tal y como apuntábamos anteriormente, supuso la desestatalización del mercado del gas. Así, en el propio Preámbulo de la Ley expresamente establecía que «la supresión de la reserva en favor del Estado responde a la necesidad de configurar tal Estado como regulador y no como ejecutor de unas actividades industriales»1). Asimismo, el sector del gas dejó de tener la consideración de servicio público al entender el legislador que «el conjunto de las actividades reguladas en esta ley no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado para su desarrollo»2).

El posterior desarrollo legislativo ha tenido como objetivo ahondar en esa progresiva liberalización efectiva del mercado gasista. La Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (en adelante, la «Directiva 2003/55/CE»), que derogó la Directiva 98/30/CE, obligó, entre otras cuestiones, a modificar el hasta entonces vigente Capítulo II del Título IV de la Ley del Sector de Hidrocarburos sobre ordenación del suministro de gases combustibles por canalización, lo que supuso la apertura definitiva de los mercados nacionales del gas en tanto que establecía el derecho de los clientes, primero industriales (en 2004) y luego domésticos (en 2007), a elegir libremente a su proveedor de gas. Asimismo, se reguló el acceso a red mediante tarifas públicas no discriminatorias, competencia que fue atribuida a los reguladores.

Otro paso sustancial dentro del proceso de liberalización del sector fue la Ley 12/2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (en adelante, la «Ley 12/2007»). La Ley 12/2007 estableció la previsión de separar las actividades reguladas y no reguladas tanto funcional como jurídicamente. Dicha separación se reforzó con las medidas introducidas por el Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores eléctrico y gasista (en adelante, el «RDL 13/2012»), tales como la incompatibilidad de simultanear responsabilidades entre las empresas de distribución y transporte, una mayor independencia del Operador del Sistema, etc. En concreto, este RDL 13/2012 incorporó al ordenamiento jurídico español las previsiones contenidas, en lo que a nuestros efectos interesa, en la Directiva 2009/73/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE3).

Posteriormente, el legislador español aprobó la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (en adelante, la «Ley 18/2014») por medio de la cual se estableció un nuevo marco retributivo de la actividad de transporte de gas tendente a garantizar la sostenibilidad económica del sistema gasista transponiendo parcialmente la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/ CE. Esta Ley 18/2014 tenía como objetivo primordial corregir el déficit que venía arrastrando el sistema gasista como consecuencia de una caída en la demanda y la infrautilización de las nuevas instalaciones gasistas. Bajo el título «Medidas urgentes en el ámbito energético», introdujo una serie de reformas en diversos ámbitos tales como la retribución de las actividades reguladas, la determinación de la retribución de la actividad de distribución de gas natural y la determinación de la retribución de las actividades de regasificación, transporte y almacenamiento básico de gas natural.

De esta forma, se fijaron periodos regulatorios de seis años para establecer la retribución de las actividades reguladas con posibilidad de revisarlo cada tres y tomando como base para el cálculo de la retribución el valor neto del activo, así como la eliminación de cualquier procedimiento de revisión automática de valores y parámetros retributivos en función de índices de precios incluido la modificación del coeficiente de eficiencia por mejoras de productividad. En particular, el artículo 60.3 de la citada Ley estableció que, la tasa para las actividades reguladas (regasificación, transporte, almacenamiento básico y distribución de gas) cuya retribución fuera a cargo del sistema gasista, estaría referenciada a las Obligaciones del Estado a diez años más un diferencial. De esta manera, se aporta una certidumbre sobre la retribución que los sujetos que operan en el sector del gas tendrán derecho a recibir.

La Ley 18/2014 también ha tenido un impacto significativo en la actividad de regasificación. Así, la Ley estableció que los titulares de las plantas de regasificación pueden solicitar un régimen económico singular de carácter temporal para la prestación de servicios logísticos de GNL. Para poder optar a este régimen singular, los titulares deben prestar el servicio bajo la modalidad de contratos a largo plazo, estableciendo que dicho régimen tendrá la misma duración que el contrato a largo plazo. El legislador español, consciente de la transcendencia internacional de las plantas regasificadoras y del potencial español a este respecto, decidió optar por liberalizar las condiciones de acceso, peajes y cánones para la presentación de estos servicios.

Una de las últimas reformas más significativas en el sector del gas ha sido la modificación de la Ley del Sector de Hidrocarburos a través de la aprobación de la Ley 8/2015, de 21 de mayo, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (en adelante, la «Ley 8/2015»). Uno de los ejes fundamentales de esta reforma ha sido la creación de un mercado mayorista del gas4). La creación del hub ibérico del gas ha supuesto el acercamiento a otros sistemas similares presentes en otros países de nuestro entorno5). A tales efectos, el Preámbulo de la Ley 8/2015 establecía lo siguiente:

«Mediante la presente Ley se constituye un mercado mayorista organizado y se designa al operador del mercado organizado de gas. Este mercado, cuando esté completamente desarrollado reflejará una señal de precios transparente, facilitará la entrada de nuevos comercializadores dinamizadores del mercado y, por tanto, incrementará la competencia en el sector».

Es importante destacar que el legislador no ha circunscrito el mercado organizado del gas únicamente a España, sino que, de forma acertada, ha buscado la integración de Portugal. Por otro lado, el legislador español ha optado por dar cabida a numerosos agentes, estando autorizados a participar en el mercado organizado del gas: (i) el operador del mercado organizado de gas, que es MIBGAS, S.A.; (ii) comercializadores y consumidores directos; (iii) el Gestor Técnico del Sistema; (iv) transportistas y distribuidores; (v) la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos; así como (vi) cualquier otro sujeto que realice operaciones de compra venta de gas con el resto de los participantes del mercado sin acceder a instalaciones de terceros.

Debido a la importancia estratégica del sector gasista, el legislador ha establecido ciertos límites con respecto a las participaciones en el capital del Operador. Así, la Ley 8/2015 estableció las siguientes restricciones: (i) la suma de las participaciones directas del Operador del Mercado Ibérico de Energía, Polo Español, S.A., y del Operador do Mercado Ibérico (Portugal), SGPS, S.A. sería igual al 30%; (ii) el caso de los Gestores Técnicos de los sistemas gasista español y portugués, la suma de las participaciones directas del 20%; (iii) para sujetos que realicen actividades en el sector energético, la suma de las participaciones directa o indirecta en el capital de esta sociedad no podrá superar el 3%, y la suma de las participaciones de estos sujetos no podrá ser superior al 30%, prohibiéndose de forma expresa la sindicación de acciones a todos los efectos, y (iv) en el caso del resto de los sujetos que participen en la sociedad, su participación directa o indirecta se verá limitada a un máximo del 5% de forma que no tenga un impacto relevante o influencia significativa en el desarrollo de las actividades de la sociedad

La creación del mercado Ibérico del gas comenzó de forma oficial en diciembre de 2015 y ha tenido una buena acogida en el sector. El mercado operado por MIBGAS, S.A. tiene como objetivo principal lograr una mayor competitividad y transparencia en los precios, lo que supondrá un progresivo abandono de los mecanismos bilaterales de compra y venta de gas a medio y largo plazo. Esta organización del mercado del gas unida a otros factores clave como su capacidad regasificadora, determinarán que España pueda y deba convertirse en el centro de referencia en el sur de Europa de entrada del gas.

Es indiscutible que la Unión Europea ha jugado (y seguirá jugando) un papel fundamental en el actual diseño regulatorio del sector del gas a través de la aprobación de los denominados paquetes energéticos. Para que España pueda ser considerada como un actor clave en el desarrollo de la política gasista europea debe ofrecer un marco regulatorio estable y efectivo.

En este análisis no exhaustivo del marco regulatorio gasista se ha pretendido evidenciar el ánimo aperturista y liberalizador del nuevo mercado del gas con el fin de poder alcanzar una competencia efectiva basada en la transparencia de precios y libre acceso al mercado. En principio, la Ley 8/2015 y la creación del hub ibérico del gas supone la culminación de la reforma del sector gasista español. Según la Asociación Española del Gas, esta reforma establece un «nuevo marco predecible»6) que debería tener como consecuencia la atracción de inversión para continuar con la expansión del sector en España.