Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2017 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 19

En los últimos ocho años, el contexto geopolítico ha estado marcado por la inestabilidad, lo que ha tenido un impacto relevante en materia de regulación energética, de ahí que uno de los retos fundamentales de la Unión Europea radique en alcanzar una independencia energética, fundamentalmente respecto del gas ruso.

Uno de los puntos de inflexión que explican dicha necesidad fue la experiencia del «invierno energético» sufrido en los años 2006 y 2009 (también conocido como la guerra de gas). En esos años, debido a conflictos políticos que no entraremos a analizar en el presente capítulo, Rusia cortó el suministro de gas a Ucrania –y por ende al resto de Europa– como medida coercitiva adicional al reclamo de las cantidades económicas por parte de Rusia a Ucrania por dicho suministro.

A raíz de lo anterior, en 2014 la Comisión Europea reforzó su acción para alcanzar dicha independencia mediante el diseño de la «Estrategia Europea de la Seguridad Energética»7). De acuerdo con dicha Comunicación, la Unión Europea importaba aproximadamente un 66% del total del gas que consumía (en torno a la mitad del gas llegaba a través de Ucrania) y destacaba la especial vulnerabilidad de ciertos países que dependían en su totalidad del gas ruso.

Esta independencia –o menor dependencia– del gas ruso ya se intentó con la construcción del gasoducto Nabucco. Con un coste estimado de unos 7.900 millones de euros, el gasoducto fue concebido para suministrar a Europa 31.000 millones de metros cúbicos de gas principalmente desde Turkmenistán e Irán (entre otros) a través de Turquía, Bulgaria, Rumanía, Hungría y Austria. La Unión Europea, como consecuencia de ciertos problemas político-legales y debido a la influencia rusa en los países de origen, finalmente optó por no seguir adelante con el proyecto (ni con una modificación del proyecto original denominado Nabucco West) por lo que el proyecto fue definitivamente abandonado en 2013.

La respuesta rusa fue el proyecto del gasoducto South Stream. Este estaba concebido para el transporte de gas natural ruso por el Mar Negro –a través de Bulgaria– hasta Austria e Italia y, como comentábamos con anterioridad, el proyecto había sido diseñado para contrarrestar la potencial pérdida de influencia del gas ruso en Europa. El proyecto South Stream, valorado en unos 16.000 millones de euros, tenía previsto suministrar a la Unión Europea 63.000 millones de metros cúbicos a través del mar Negro. Sin embargo, la Unión Europea ordenó al gobierno búlgaro paralizar el proyecto South Stream por entender que no se ajustaba a la regulación europea en materia energética y, a finales de 2014, el gobierno ruso decidió abandonar definitivamente el proyecto.

Posteriormente, en diciembre de 2014, la compañía pública rusa Gazprom Public Joint Stock Company (en adelante, «Gazprom») y la compañía turca Botas Petroleum Pipeline Corporation firmaron un acuerdo para la construcción del gasoducto TurkStream para reforzar así el suministro del gas ruso en la región que habría de unirse al gasoducto Blue Stream situado en la zona del Mar Negro que conecta Rusia y Turquía. Por otro lado, en junio de 2015, Rusia anunció el proyecto de construcción de un gasoducto paralelo bautizado como Nord Stream 2 para reducir así la importancia geoestratégica de Ucrania y otros países miembros de Europa Central y Oriental en el suministro de gas al resto de Europa. En abril de 2015, la Comisión Europea consideró que Gazprom podría estar aplicando una «estrategia general abusiva en los mercados del gas» por lo que envió un pliego de cargos a Gazprom por un supuesto abuso de posición dominante en los mercados de suministro de gas de Europa Central y del Este. En particular, la Comisión Europea alegaba que (i) Gazprom imponía restricciones territoriales en sus acuerdos de suministro con las empresas mayoristas y a algunos clientes industriales de ciertos países, fundamentalmente a Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania y Polonia, con el consiguiente aumento injustificado de los precios del gas; así como que (ii) podría estar usando su posición dominante para condicionar el suministro de gas a determinados acuerdos relativos a la infraestructura de transporte del mismo8).

El conflicto entre Rusia y Ucrania, iniciado a finales de 2013 como consecuencia de una subida desorbitada del precio del gas suministrado por el primero a este último (en torno a un 80% de subida), puso de manifiesto una vez más la enorme dependencia de la Unión Europea respecto del gas ruso. Recordemos que en junio de 2014 Rusia cortó el suministro de gas a Ucrania, lo que amenazaba el suministro al resto de Europa y, en especial, a los países bálticos, Eslovaquia y Hungría que son estados que consumen un porcentaje de gas ruso mayor, llegando incluso la Comisión Europea a tener que mediar a efectos de evitar que el corte del suministro de gas a Ucrania durante el invierno se prolongase en el tiempo.

A lo anterior debe añadirse la elección del nuevo presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, cuya agenda energética dista sustancialmente de la de su predecesor. La agenda energética del nuevo presidente tiene como objetivo principal y prioritario alcanzar la independencia energética de los Estados Unidos y, por tanto, es previsible que aumente la producción de todo tipo de fuentes de energía si bien para consumo interno.

Es pronto para poder valorar el impacto que este aislacionismo energético va a tener en el resto del mundo, pero en caso de materializarse, es previsible que las exportaciones de gas natural procedente de Estados Unidos se reduzcan sustancialmente. En su programa electoral, el presidente sostenía que el abandono de las energías fósiles supondría un coste económico y social inaceptable para su país por lo que es igualmente previsible que los objetivos del Acuerdo de París no tengan un impacto significativo en el marco regulatorio estadounidense.

También ha manifestado públicamente su oposición a que Estados Unidos contribuya a la financiación de la transición mundial hacia una economía de bajas emisiones. De llevarse a cabo lo anunciado en su campaña electoral, Estados Unidos no hará frente a las aportaciones económicas a los fondos y mecanismos establecidos en el Acuerdo de París.

Con este escenario resulta ciertamente complicado poder encontrar un equilibro y se evidencia la especial influencia que presenta el panorama económico y sociopolítico en el sector gasista. Es por ello que la Unión Europa ha puesto un especial énfasis en garantizar la seguridad en el suministro a través de diferentes vías: (i) el desarrollo y consolidación de las infraestructuras de interconexión entre los Estados Miembros; (ii) el desarrollo de las capacidades técnicas para que el gas natural licuado sea –de manera progresiva– una alternativa real al suministro de gas ruso y en relación con lo anterior, y (iii) el desarrollo de la infraestructura necesaria para el almacenamiento de gas.

En este sentido, España puede –y deber ser– un actor principal. Durante el año 20159), las importaciones de gas en España constituían un 99%, cifra lógica teniendo en cuenta que España carece de recursos gasísticos propios, lo cual implica que la seguridad energética gasista española sólo puede pasar por la diversificación en el suministro. Sin embargo, posee la mayor red de infraestructuras regasificadoras de Europa, lo que unido a su localización geográfica, determine la posibilidad de España de convertirse en la puerta de entrada del gas en Europa.

Según un informe de la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES), en 2015 las importaciones de gas en España provenían de Argelia (59,4%), seguido de Nigeria (11,9%), Catar (9,5%) Noruega (8,7%), Francia (3,6%), Trinidad y Tobago (3,3%), Perú (3,3%) y otros (0,3%). En otras palabras, el 70,4% de las importaciones de gas proviene de África, el 12,6% de Europa y Eurasia, el 10% de Oriente Medio y el 7% de América Central y Sur. Del total de importaciones, entorno al 60% se realizaron a través de gasoducto mientras que, el 40% corresponden a importaciones en estado líquido.

Sin embargo, para que España pueda ser la puerta de entrada del gas a Europa, debe aumentar su capacidad de interconexión. Tal y como se analizará en mayor profundidad, España tiene el mayor número de regasificadoras de Europa y cuenta con una red portuaria consolidada, pero carece de la infraestructura necesaria para, a través de Francia, conectarse con el resto de Europa.