Читать книгу Memoria del pleno sobre tres crisis encadenadas: sanitaria, económica y social - Rafael Gómez Ferrer Morant - Страница 21

La desescalada tenía una duración temporal más o menos amplia, pero dejaba sin resolver qué medidas de sanidad serían de aplicación una vez expirada la prórroga y una vez superadas todas las fases del proceso de desescalada.

Este es el futuro escenario que contempla el Real Decreto-ley 21/20, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que en su E.M. distingue entre la expiración de las medidas limitativas de contención adoptadas durante la vigencia del estado de alarma y la crisis sanitaria propiamente dicha, la cual subsiste; por ello, ante los posibles riesgos que pudieran derivarse por la aparición de nuevos brotes, se hace urgente y necesaria la adopción de dichas medidas preventivas, mientras no sea declarada oficialmente la finalización de la situación de crisis sanitaria.

Además, este Real Decreto-ley se refiere en su Exposición de Motivos a las carencias de la legislación ordinaria, al margen de la declaración del estado de alarma, para hacer frente a crisis sanitarias de esta o similar naturaleza, por lo que efectúa diversas modificaciones que expondremos15 después de referirnos a las disposiciones generales (artículos 1 a 5):

– el artículo 1 “Objeto”, define la finalidad del Real Decreto-ley:

“El presente real decreto-ley tiene por objeto establecer las medidas urgentes de prevención, contención y coordinación necesarias para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, así como prevenir posibles rebrotes, con vistas a la superación de la fase III del Plan para la Transición hacia una Nueva Normalidad por parte de algunas provincias, islas y unidades territoriales y, eventualmente, la expiración de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y sus prórrogas”.

– el artículo 2, se refiere a la aplicación del Real Decreto-ley en todo el territorio nacional, aunque a continuación distingue entre su aplicación total o parcial según se haya superado o no la fase III, y una vez finalizado el estado de alarma.

– el artículo 3 se refiere a los órganos competentes, sin alterar las competencias.

– el artículo 4 establece el deber de cautela y protección de todos los ciudadanos y los titulares de cualquier actividad regulada en el Real Decreto-ley.

– y el artículo 5. “Planes y estrategias de actuación para afrontar emergencias sanitarias”, es quizá el más relevante en cuanto a la distribución de competencias, y en concreto al alcance de las competencias de coordinación del Estado:

“Con arreglo a lo previsto por el artículo 65 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, se procederá a la adopción de planes y estrategias de actuación para afrontar emergencias sanitarias, mediante actuaciones coordinadas en salud pública, atendiendo a los distintos niveles de riesgo de exposición y de transmisión comunitaria de la enfermedad COVID-19 para el desarrollo de las distintas actividades contempladas en este real decreto-ley”.

¿Por qué es tan relevante este artículo que, aparentemente, se limita a aplicar lo previsto en el artículo 65 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo?

Pues porque este Real Decreto-ley en su disposición final 2a modifica el artículo 65 de la Ley 16/2003 y añade un nuevo artículo 65.bis.

La modificación del artículo 65 (transcrito con anterioridad) consiste en un nuevo apartado (apartado e) y el artículo 65 bis regula la “Aportación de información al Ministerio de Sanidad en situación de emergencia para la salud pública”.

En definitiva, por lo que aquí interesa destacar, el artículo 65, ya transcrito en su totalidad, queda redactado en la siguiente forma:

“Artículo 65. Actuaciones coordinadas en salud pública y en seguridad alimentaria.

1. La declaración de actuaciones coordinadas en salud pública corresponderá al Ministerio de Sanidad, previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, con audiencia de las comunidades directamente afectadas, salvo en situaciones de urgente necesidad, en cuyo caso se tomarán las medidas que sean estrictamente necesarias y se le informará de manera urgente de las medidas adoptadas.

2. La declaración de actuaciones coordinadas obliga a todas las partes incluidas en ella y deberán encuadrarse en alguno de los supuestos siguientes:

1.° Responder a situaciones de especial riesgo o alarma para la salud pública.

2.° Dar cumplimiento a acuerdos internacionales, así como a programas derivados de las exigencias de la normativa emanada de la Unión Europea, cuando su cumplimiento y desarrollo deba ser homogéneo en todo el Estado.

Para la realización de las actuaciones coordinadas podrá acudirse, entre otros, a los siguientes mecanismos:

a) (...)

b) (...)

c) (...)

d) (...)

e) Activación o diseño de planes y estrategias de actuación para afrontar emergencias sanitarias.

3.(...)”.

Y el nuevo artículo “65 bis” es del siguiente tenor:

”Artículo 65 bis. Aportación de información al Ministerio de Sanidad en situaciones de emergencia para la salud pública.

Los órganos competentes en materia de salud pública de las comunidades autónomas deberán, en el caso de una situación de emergencia para la salud pública y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 65 de esta ley, aportar con carácter inmediato al Ministerio de Sanidad la información epidemiológica y la relativa a la capacidad asistencial que se requiera y la identificación de las personas responsables de la misma, así como las medidas de prevención, control y contención adoptadas por las comunidades autónomas y las entidades locales comprendidas en su ámbito territorial, en los términos que se establezcan por el Ministerio de Sanidad. Cuando se trate de las entidades locales, dicha información será recabada por el órgano competente en materia de salud pública de la correspondiente comunidad autónoma, que deberá transmitirla al Ministerio de Sanidad.

En todo caso, el Ministerio de Sanidad convocará con carácter urgente el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud para informar de lo actuado”.

Estos preceptos han producido la sensación de que el Estado quedaba en una posición secundaria en cuanto a la lucha contra la pandemia, no solo cuando se produjera la situación de nueva normalidad sino desde la misma publicación del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, teniendo en cuenta que, en su Exposición de Motivos hacía referencia a la delegación de competencias en quien ostenta la Presidencia de cada comunidad autónoma, omitiendo que tal delegación era mientras durara el periodo de vigencia de la prórroga establecida por el Real Decreto 555/2020 que finalizaba en 21 de junio de 2020, y que lo mismo debía entenderse en cuanto a las comunidades autónomas.

Por lo demás, en cuanto a las competencias básicas del Estado no se producía novedad alguna. Así resulta del artículo 3 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, que dice así [los subrayados son nuestros]:

“Artículo 3. Órganos competentes

1. Con carácter excepcional y cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia, la Administración General del Estado promoverá, coordinará o adoptará de acuerdo con sus competencias cuantas medidas sean necesarias para asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en este real decreto-ley, con la colaboración de las comunidades autónomas.

2. Corresponderá a los órganos competentes de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas y de las entidades locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, las funciones de vigilancia, inspección y control del correcto cumplimiento de las medidas establecidas en este real decreto-ley”.

En todo caso, el artículo 65 bis establecía un deber de información al Ministerio de Sanidad que solo visto al revés (el deber hacia alguien implica un derecho de la otra parte) podía suponer la atribución de un derecho a la información.

Y en cuanto a la competencia de coordinación del Estado surge la pregunta de si la declaración de actuaciones coordinadas por el Ministro de Sanidad “previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud” (salvo en situaciones de urgente necesidad) significaba, o no, que tal acuerdo era vinculante para el Esado y, aún más, para todas las Comunidades autónomas, que forman parte del mismo.

Este era un problema muy actual entonces y ahora porque dio lugar a grandes tensiones que han ocasionado una nueva declaración del estado de alarma limitada a una parte del territorio nacional, por Real Decreto 900/2020, de 9 de octubre, del que se trata más adelante, y a una referencia a los acuerdos de este Consejo en el Decreto relativo al Estado de alarma actualmente vigente.

El problema suscitado es, así, de una gran relevancia y nos conduce a ver cuál era la regulación por la Ley de este Consejo, y qué competencias le correspondían.

La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud nos da la respuesta a la cuestión planteada.

En definitiva, se trata de interpretar el capítulo X de esta Ley (artículos 62 a 75) que regula el Consejo Interterritorial de Salud (artículos 69 a 75), en relación con su objeto (art. 69), composición (art. 70), funciones (art. 71), acciones sanitarias conjuntas (art. 72), régimen de funcionamiento, acuerdos (art. 73), comisiones y grupos de trabajo (art. 74) y adscripción de organismos y estructuras de apoyo y cooperación del Consejo (art. 75).

Según resulta de estos preceptos, el Consejo por su composición y funciones tiene una gran trascendencia en el sistema nacional de salud. Sería muy interesante exponer esta trascendencia, pero el carácter de este trabajo exige centrarnos en el valor jurídico de sus acuerdos que es el problema realmente planteado. Y esta cuestión está resuelta en el artículo 73 relativo al “Régimen de funcionamiento. Acuerdos” que dice así:

“1. Para su adecuado funcionamiento, el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud aprobará su reglamento interno.

2. Los acuerdos del Consejo se plasmarán a través de recomendaciones que se aprobarán, en su caso, por consenso”.

De conformidad con este precepto, el valor de los acuerdos del Consejo es el de recomendaciones, que pueden adoptarse, o no, por consenso.

Ello no disminuye la importancia de este Consejo, que preside el Ministro de Sanidad y del que forman parte los Consejeros competentes en materia de sanidad de Comunidades Autónomas, por lo que el parecer de este organismo es, sin duda, relevante. Pero la competencia para adoptar la decisión y los términos de la misma correspondía al Ministro de Sanidad porque el previo acuerdo del Consejo Interterritorial del sistema de salud tiene el valor de una recomendación.

Una vez resuelta esta trascendental cuestión, y siguiendo con el Real Decreto-ley 21/20, de 9 de junio, es necesario poner de manifiesto, siquiera sea sucintamente, que regula las medidas de prevención e higiene (Capítulo II), las medidas en materia de transportes (Capítulo III), las medias relativas a medicamentos, productos sanitarios y productos necesarios para la protección de la salud (Capítulo IV), la detección precoz, control de fuentes de infección y vigilancia epidemiológica (Capítulo V), las medidas para garantizar la capacidad del sistema sanitario (capítulo VI), el régimen sancionador (Capítulo VII), y también son muy importantes las disposiciones adicionales y finales, de las cuales nos hemos referido a la D.F. 2a que modifica el artículo 65 –y añade el 65 b)– de la Ley 16/2003 de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.

De todos estos capítulos tiene especial relevancia el Capítulo V “Detección precoz, control de fuentes de infección y vigilancia epidemiológica” porque es aquí donde se ha producido el fallo a la hora de afrontar los rebrotes y contener su expansión, lo que nos ha sumergido prematuramente en la segunda ola del COVID-19.

El fallo del sistema no se ha producido por la regulación contenida en el Real Decreto-ley (arts. 22 y sigs.) que regula la declaración obligatoria de COVID-19 (art.22), la obligación de información (art. 23), la detección y notificación (art. 24), la comunicación de datos por los laboratorios (art. 25), la provisión de información esencial para la trazabilidad de contactos (art. 26) y la protección de datos de carácter personal (art. 27)16.

Los rebrotes se han producido con tal intensidad que han desbordado las previsiones para la detección y trazabilidad, aun cuando también aquí de forma asimétrica porque los brotes no se han producido con la misma intensidad en todos los territorios ni los medios dedicados a la detección y trazabilidad han sido los mismos en todos ellos.

En todo caso, el Real Decreto-ley era importante por su regulación pero es lo cierto que no ha existido un Plan de ámbito nacional publicado –al menos de mínimos– de cumplimiento obligatorio y con carácter homogéneo en todo el territorio nacional, que hubiera tomado en consideración la posible entidad de los rebrotes y los medios personales y materiales que debían estar preparados en las diferentes Comunidades y Ciudades Autónomas para hacer frente a dichos rebrotes; en definitiva, si se quiere controlar el COVID-19 hay que mantener una política pro-activa de prevención, que es imposible cuando los rebrotes se han producido y expandido.

Ante este desbordamiento y la presencia de la segunda ola de la pandemia, ¿qué medidas han adoptado las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias?

Pues, además de reforzar el sistema en relación a las medidas de detección y trazabilidad (casi imposible dado el número de contagios), han aplicado el modelo del Plan de desescalada como plan de escalada, es decir, en vía de regreso a la fase 3 o 2 o a la que se considere pertinente, como en ocasiones se indica de forma explícita, porque es en este Plan donde están previstas las medidas que han de adoptarse.

¿Y qué actuación ha llevado a cabo el Estado en el ejercicio de sus competencias ante la creciente intensidad de la segunda ola? Parece necesario descender de la regulación legal al terreno del planeamiento y la coordinación de conformidad con el artículo 65 de la Ley 16/2003 de 28 de mayo del Sistema Nacional de Salud. Como veremos a continuación, la situación era tan apremiante que el Estado ha efectuado este descenso, y ello se ha traducido en una primera etapa en una nueva declaración del estado de alarma.

No se debía haber fallado en este momento. Y no podemos atribuir la responsabilidad a los demás. Los que hemos fallado somos todos. Todos estábamos obligados a cumplir el deber de cautela y autoprotección, y en muchos casos el origen ha estado en reuniones, fiestas (familiares o no), botellones y otros incumplimientos del deber de cautela y autoprotección. En definitiva, aunque la educación ciudadana en su conjunto haya brillado a un nivel alto, el COVID-19 exige un funcionamiento óptimo.