Читать книгу Der Bundesrat - Adrian Vatter - Страница 15

Die Bundesverfassung spricht dem Bundesrat eine eher schwache und dem Bundesparlament eine starke und unabhängige Stellung im Gewaltengefüge zu (Diggelmann et al. 2020; Graf et al. 2014; Lüthi 2006; Vatter 2008, 2018). So ist in der Schweiz, im Gegensatz zu parlamentarischen Demokratien, nicht nur die personelle Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive verwirklicht. Darüber hinaus wird die Regierung nicht vom Volk, sondern vom Parlament gewählt. Die Regierung verfügt über kein Vetorecht gegen die Beschlüsse des Parlaments, und die Legislative und ihre Mitglieder besitzen ausgeprägte Informations-, Antrags- und Initiativrechte. Schliesslich darf das Bundesgericht die Erlasse des Parlaments nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen. Insgesamt besteht damit eine rechtliche Vorrangstellung des Parlaments gegenüber der Regierung und der Justiz, was auch darin zum Ausdruck kommt, dass die Bundesversammlung die «oberste Gewalt» im Bund ausübt (Art. 148 Abs. 1 BV); dies allerdings seit 1874 unter dem Vorbehalt der Rechte von Volk und Kantonen.

Seit der Bundesstaatsgründung lassen sich in Bezug auf das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative vier Phasen unterscheiden. In der ersten Phase von 1848 bis 1874 stimmten die formale Vorrangstellung und die faktische Position der Bundesversammlung grundsätzlich überein. Das Parlament traf die wichtigen Entscheide, die der Bundesrat vollzog. Die zweite Phase reichte von der ersten Totalrevision der Verfassung bis zum Beginn des Ersten Weltkriegs (1874–1914). Während dieser Zeit verlor das Parlament Entscheidungsmacht an das Volk (durch die Einführung des fakultativen Referendums und der Verfassungsinitiative) und an die mit neuen Kompetenzen und Ressourcen ausgestatteten Bundesbehörden. Insgesamt zeichnete sich diese Etappe aber durch ein relativ ausgeglichenes Verhältnis zwischen den beiden Gewalten aus. Die dritte Periode von 1914 bis 1964 stand im Zeichen «der Herrschaft des Bundesrates» (Aubert 1998: 144). Die Vollmachten, mit denen die Regierung während der beiden Weltkriege ausgestattet wurde, ²² die zunehmenden Aufgaben des Bundes und der damit einhergehende Ausbau der Bundesverwaltung sowie die Wahl starker Persönlichkeiten in den Bundesrat – etwa Bundesrat Giuseppe Motta (KVP/TI; 1912–1940), Rudolf Minger (BGB/BE; 1930–1940), Walther Stampfli (FDP/SO; 1940–1947) oder Max Petitpierre (FDP/NE; 1945–1961) – schwächten die Stellung und Handlungsfähigkeit des Parlaments nachhaltig. Die Mirage-Affäre Mitte der 1960er-Jahre sorgte für ein erstes «Erwachen» des Parlaments (Aubert 1998: 145) und läutete die vierte Phase ein, die bis heute anhält. Als Reaktion auf die Struktur- und Handlungsschwächen der Legislative wurden zunächst ihre Oberaufsichts- und Kontrollrechte gegenüber dem Bundesrat und der Verwaltung ausgebaut. Zu einem «zweiten Erwachen des Parlaments» (Aubert 1998: 145) führte die Fichen-Affäre Ende der 1980er-Jahre, die eine weitere Stärkung der Oberaufsicht des Parlaments zur Folge hatte. Die starke rechtliche Position der Legislative wurde in den letzten 30 Jahren mit der Reform des parlamentarischen Kommissionensystems (1991), der Mitsprache des Parlaments in der Aussenpolitik durch neue Konsultationsrechte (1991), der Modernisierung des Parlamentsrechts auf Verfassungsebene (1999), dem Mitwirkungsrecht bei wichtigen Planungen (2003) und generell mit dem neuen Parlamentsgesetz (2003) noch weiter ausgebaut (Graf et al. 2014). Dadurch hat die Bundesversammlung formell ihre rechtlichen Einflussmöglichkeiten gegenüber dem Bundesrat gestärkt und mit Strukturanpassungen dafür gesorgt, dass sie ihre Rechte auch wirkungsvoller ausüben kann (Lüthi 2009).