Читать книгу Der Bundesrat - Adrian Vatter - Страница 19

Als Vorbilder für die Ausgestaltung der Schweizer Regierung dienten den Verfassungsvätern einerseits das Direktorium der Französischen Revolution (1795–1799) sowie der Helvetischen Republik (1798–1803), andererseits das in den liberalen und regenerierten Kantonen praktizierte kollegiale Regierungssystem (Altermatt 1991: 18; Brühl-Moser 2007; De Pretto 1988: 57; Kölz 1992).³¹ Man erhoffte sich, mit dem siebenköpfigen Bundesrat³² – dessen Mitglieder gleichzeitig Staatsoberhaupt, Premierminister und Regierungskabinett sind – sowie dem föderalistischen Aufbau den verschiedenen Landesteilen und der kulturellen Heterogenität des Landes genügend Rechnung zu tragen. In den ersten Jahrzehnten stand das Kollegialsystem im Vordergrund und wurde zusätzlich durch die Praxis gestärkt, dass der Bundespräsident für ein Jahr sein eigenes Departement mit dem Politischen Departement (Aussendepartement) eintauschte, weshalb die Aussenpolitik für längere Zeit eine Angelegenheit des Gesamtbundesrats blieb. Der Bundespräsident erhielt mit den äusseren Beziehungen die klassische Domäne eines Staatspräsidenten und verfügte damit auch über eine etwas hervorgehobene Stellung. Da nach dem Ende der 1880er-Jahre dieses Rotationsprinzip vorübergehend durchbrochen wurde³³ und insbesondere durch die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 die Aufgaben des Bundes stark zunahmen, gewann das Departementalsystem auf Kosten des Kollegialitätsprinzips an Bedeutung. Darauf wird in den folgenden Kapiteln noch ausführlich eingegangen.

Die Schweiz wurde zwischen 1848 und 1890 ausschliesslich von sieben radikal-liberalen Bundesräten der freisinnigen Parteifamilie regiert (siehe Abbildung 3.1), obwohl die Wahlen in den Bundesrat im 19. Jahrhundert oft umstritten und häufig mehrere Wahlgänge nötig waren (Altermatt 1991, 2020; Burgos 2018). Die Regierung entsprach somit zumindest formal einer Einparteienregierung (Single Party Majority) und war ein Spiegelbild der klaren Mehrheitsverhältnisse im Bundesstaat. Das lag darin begründet, dass das politische System der Schweiz vom Verfassungsgeber von 1848 als Mehrheitssystem konzipiert wurde. So fanden die Parlamentswahlen in beiden Kammern im Majorzwahlverfahren statt, und das Parlament wurde vom Freisinn dominiert, der im neuen Bundesstaat tonangebenden Parteigruppierung. Des Weiteren existierten in der Schweiz noch keine Parteien im modernen Sinn. So war der Freisinn eine eher lose Vereinigung von Parlamentsmitgliedern mit liberalem Gedankengut, die jedoch aus unterschiedlichen Strömungen und Flügeln bestand. Ideologisch abgegrenzte Fraktionen begannen sich in der Schweizer Bundesversammlung erst ab den 1880er-Jahren zu bilden. Gruner (1977) unterscheidet zwischen drei grossen Fraktionsgruppen: der radikalen Linken, der liberalen Mitte (Zentrum) und der katholisch-konservativen Rechten. Da Letztere als Verliererin des Sonderbundskriegs zunächst von der Regierungsverantwortung ausgeschlossen wurde, spielte sich die Verteilung der Bundesratssitze bis ins letzte Viertel des 19. Jahrhunderts ausschliesslich zwischen dem radikalen und liberalen Flügel der freisinnigen Familie ab. Ab Anfang der 1860er-Jahre versuchte die katholisch-konservative Opposition einen Sitz in der Landesregierung zu erringen, scheiterte aber zunächst an der konsequenten Ablehnung der radikal-liberalen Mehrheitspartei (Altermatt 1991: 48; Burgos 2018; Burgos et al. 2011). Dies änderte sich erst, als die Katholisch-Konservativen das 1874 eingeführte fakultative Referendum für eine Blockade der freisinnigen Politik nutzten. Der Freisinn sah rasch ein, dass referendumsfähige Kräfte in einem direktdemokratisch derart weit geöffneten System auf Dauer nicht vom Entscheidungsprozess ausgeschlossen werden können. 1891 wurde die Vorlage für die Verstaatlichung der Eisenbahnen in einer Referendumsabstimmung abgelehnt (Swissvotes 2020a) und der zuständige Bundesrat Emil Welti (Zentrum [Lib.]/AG; 1867–1891) trat überraschend zurück. Die freisinnige Regierungspartei überliess den freien Bundesratssitz den Katholisch-Konservativen, womit diese mit der Wahl von Bundesrat Josef Zemp (Kath.- Kons./LU; 1892–1908) endlich den Status einer Regierungspartei erlangten. Der Freisinn hielt jedoch in beiden Kammern der Legislative nach wie vor eine Mehrheit. Dieser partielle Machtverzicht wurde später als «freiwilliger Regierungsproporz» bezeichnet, weil er nicht den arithmetischen Mehrheitsverhältnissen geschuldet war und darüber hinaus «einen Klimawechsel in der eidgenössischen Politik» signalisierte (Altermatt 1991: 29). Ganz freiwillig war er aber schon damals nicht, denn der dauerhafte Ausschluss der Katholisch-Konservativen hätte mittel- und langfristig zu einer Blockade des Entscheidungssystems geführt.

1918 wurde im dritten Anlauf eine Volksinitiative zur Einführung der Proporzwahl bei den Nationalratswahlen angenommen (Swissvotes 2020c). Das Begehren wurde vom nach wie vor dominierenden Freisinn bekämpft, hingegen von den Katholisch-Konservativen und den Sozialdemokraten unterstützt. Weiter hatten sich in der Zwischenzeit auch nationale Dachorganisationen der zuvor bloss auf kantonaler Ebene organisierten Parteien gebildet. Fraktionen begannen nun den parlamentarischen Alltag zu bestimmen. Die Einführung des Proporzwahlrechts für den Nationalrat änderte vorerst noch nichts am Koalitionstypus³⁴ der Regierung, sorgte aber für ein Ende der freisinnigen Mehrheit in den eidgenössischen Räten. Es waren nun die im Zug des Landesstreiks einander näher gerückten Freisinnigen und Katholisch-Konservativen, die zusammen die Mehrheit in der Vereinigten Bundesversammlung hielten, woran sich bis zu den Wahlen 1991 nichts ändern sollte.³⁵ Da der Freisinn im Kampf gegen die sozialistische Linke zunehmend auf bürgerliche Koalitionspartner angewiesen war, überliess er 1919 den Katholisch-Konservativen einen zweiten Sitz, womit diese zum Juniorpartner in der Regierung aufstiegen (Altermatt 1991: 49; Burgos 2018). 1929 wurde der antisozialistische Bürgerblock mit der erstmaligen Regierungsbeteiligung der Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) und der Wahl von Bundesrat Rudolf Minger (BGB/BE; 1930–1940) erweitert. Nachdem die Sozialdemokraten nach mehreren erfolglosen Anläufen in den 1930er-Jahren unter dem Eindruck der faschistischen Bedrohung eine Neupositionierung vornahmen und mit der sogenannten Richtlinienbewegung brachen (Lang 2020: 187), gelang ihnen Ende 1943 mit der Wahl von Bundesrat Ernst Nobs (SP/ZH; 1944–1951) ebenfalls der Einzug in die Landesregierung. Die fortlaufende Integration der Katholisch-Konservativen, der BGB und der Sozialdemokraten (SP) war dabei zu grossen Teilen dem institutionellen Konkordanzzwang des Referendums geschuldet und – im Fall der SP – zusätzlich äusserem Druck und der Wirtschaftskrise, von der man auch in der Schweiz eine Radikalisierung der Arbeiterschaft befürchtete (Neidhart 1970). Nachdem das Volk 1953 eine Vorlage zur Bundesfinanzreform verworfen hatte (Swissvotes 2020g), trat der zuständige Bundesrat Max Weber (SP/ZH; 1952–1954) zurück, worauf die SP vorübergehend beschloss, in die Opposition zurückzukehren, bis ihr eine ihrer Wählerstärke angemessene Zweiervertretung zugesichert würde. Nach dem Intermezzo einer reinen Bürgerblockregierung war 1959 mit vier gleichzeitigen Rücktritten die Voraussetzung geschaffen, dass alle grossen Parteien proportional zu ihrer elektoralen Stärke an der Regierung beteiligt werden konnten. Die Freisinnig-Demokratische Partei (FDP), die Christlichdemokratische Volkspartei (CVP) und die SP erhielten je zwei Sitze in der siebenköpfigen Regierung und die damals wählerschwächste Bundesratspartei, die BGB (später Schweizerische Volkspartei – SVP), einen Sitz. Aufgrund ihrer proportional nahezu perfekten Wiedergabe des Wählerwillens sowie ihrer beinahe schon magischen Beständigkeit gab man dieser Zusammensetzung die Bezeichnung Zauberformel (Burgos 2018; Burgos et al. 2011).

Über Jahrzehnte hinweg blieb nicht nur die parteipolitische Zusammensetzung dieselbe, auch die Sitzansprüche der Parteien blieben unverändert. Erst 2003 änderte sich dies, als der SVP mit Christoph Blocher (SVP/ZH; 2004–2007) ein zweiter Bundesratssitz auf Kosten der CVP zugesprochen wurde. Dieser für die beständige Schweiz einem Paradigmenwechsel nahekommenden Auflösung der alten Zauberformel waren massive Wählerstimmengewinne und wiederholte Referendumserfolge der SVP vorausgegangen. Der Konkordanzzwang wirkte somit ein weiteres Mal. Allerdings darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass sich am Koalitionstypus nichts änderte (Vatter 2008). Es blieben dieselben Parteien an der Regierungsverantwortung beteiligt, aber in leicht veränderter Konfiguration (Altermatt 2009). Gleich zwei Parteiwechsel gab es dann Anfang 2008, als die SVP ihr frisch gewähltes Regierungsmitglied Eveline Widmer-Schlumpf (BDP/GR; 2008–2015) aus der Fraktion ausschloss³⁶ und der andere SVP-Bundesrat Samuel Schmid (SVP, dann BDP/BE; 2001–2008) aus Solidarität mit der Bündnerin aus der SVP austrat und aktiv mitwirkte, die von der SVP abgespaltene Bürgerlich-Demokratische Partei (BDP) zu gründen (Church und Vatter 2009). Bis zu den Ersatzwahlen Ende 2008, insgesamt also für rund ein Jahr, war die SVP als wählerstärkste Partei der Schweiz nicht in der Regierung vertreten. Die SVP wurde nicht von der Bundesversammlung aus der Regierung ausgeschlossen, sondern ging aus eigenem Antrieb in die Opposition, weil anstelle des wiederkandidierenden SVP-Bundesrats Christoph Blocher mit der Bündner Regierungsrätin Eveline Widmer-Schlumpf ein anderes Mitglied der SVP gewählt worden war. Formal betrachtet änderte sich bei den Gesamterneuerungswahlen des Bundesrats vom Dezember 2007 an der Regierungszusammensetzung nichts. Die SVP trat erst aus Protest gegen die Nichtwiederwahl Bundesrat Blochers aus der Regierung aus. Gleichwohl war nach wie vor eine übergrosse Koalition im Amt, denn im Bundesrat war auch ohne die SVP eine grosse Mehrheit der Parlamentsmitglieder parteipolitisch vertreten (Burgos 2018).

Die Oppositionsrolle behagte der SVP jedoch nicht. Die klassische Trennung zwischen Regierung und Opposition wird in der Schweiz institutionell verhindert (Church und Vatter 2009). Jede Regierungspartei kann – mithilfe von Initiative und Referendum – fallweise auch Opposition betreiben. Die beiden Flügelparteien SP und SVP haben dies auch vergleichsweise häufig getan. Die SVP, die als einzige unter den Bundesratsparteien eine aussenpolitische Öffnung vehement ablehnt, griff gerade in der jüngeren Vergangenheit immer häufiger zum Instrument des Referendums bzw. der Initiative. Eine noch pointiertere Opposition war deshalb kaum mehr möglich, weshalb die SVP nach einem bloss einjährigen Unterbruch erneut für eine Vertretung in der Regierung kandidierte und wieder einen Bundesratssitz erhielt. Nach der für SVP und FDP erfolgreich verlaufenen Parlamentswahl im Oktober 2015 wurde der SVP in der anschliessenden Bundesratswahl ein zweiter Sitz zugestanden, womit man zur Regierungszusammensetzung der Legislatur 2003–2007 zurückkehrte. Der unerwartet grosse Wahlerfolg der Grünen Partei (GPS) im Herbst 2019 und ihr Aufstieg zur viertstärksten Partei führten allerdings zu einer neuen Debatte über die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung (siehe Abschnitt 3.3).

Abbildung 3.2 zeigt den Wandel des Koalitionstypus auf der Basis der parteipolitischen Zusammensetzung der Schweizer Regierung seit der Gründung des modernen Bundesstaats von 1848 bis Ende 2019. Mit der fortlaufenden Einführung elektoraler und direktdemokratischer Institutionen der Machtteilung (fakultatives Referendum 1874, Volksinitiative 1891, Verhältniswahlrecht 1919) wurden die Regierungskoalitionen sukzessive grösser. Es fand eine Entwicklung von einer Regierung mit einer Hegemonialpartei zu einer übergrossen Koalition statt.

Durch die Analyse des Anteils der Parlamentsmandate der Regierungsparteien ist eine weitergehende Systematisierung der Entwicklung der Regierungszusammensetzung möglich. Abbildung 3.3 gibt diesen Anteil sowohl für den National- und Ständerat wie auch für die Vereinigte Bundesversammlung wieder. Da eine eindeutige Parteizuordnung der Parlamentsmitglieder erst ab 1919 möglich ist, reicht die Darstellung auch nur bis zu jenem Zeitpunkt zurück.

In allen drei Organen hielten die Regierungsparteien mehr als 50 Prozent der Sitze. Im Ständerat waren es bis auf drei Jahre gar mehr als 80 Prozent der Sitze. In den Anteilswerten für den Ständerat widerspiegeln sich allerdings der Majorzcharakter der Wahlen und die Dominanz der kleinen katholischen Kantone. Aber auch in der grossen Kammer, dem stärker proportional zusammengesetzten Nationalrat, hatten die Regierungsparteien stets eine Mehrheit. Obwohl die Schweizer Regierung während einer Legislaturperiode nicht zwingend auf parlamentarische Mehrheiten angewiesen ist, lag eine solche seit 1919 immer vor. Abbildung 3.4 zeigt jedoch, dass der Bundesrat nicht durchgehend eine Mehrheit der Wählerschaft repräsentierte.³⁷ Verwendet man nämlich als Bezugsgrösse nicht die Sitzanteile, sondern die jeweiligen Parteistärken (Wählerstimmenanteile), dann wird deutlich, dass die Nichtberücksichtigung der BGB und der Sozialdemokraten bei der Regierungsbildung (bis 1929) gleichbedeutend mit einer Regierung war, die nur die Minderheit der Wählerschaft vertrat. Eine solcherart definierte «Minderheitenregierung» lag 2008 nochmals vor, als die SVP ihre Regierungsbeteiligung aufkündigte (siehe auch Abbildung 3.2).

Wie in Österreich mit der Freiheitlichen Partei (FPÖ), Belgien mit dem Vlaams Blok (heute Vlaams Belang) und den Niederlanden mit Geert Wilders Partei für die Freiheit (PVV) wurde das schweizerische Konkordanzsystem in den letzten Jahren durch eine starke populistische Rechtspartei mit einem klaren Anti-Establishment-Profil herausgefordert. Entsprechend wurden die eidgenössischen Wahlen zunehmend kompetitiver und polarisierter, auch wenn grosse Regierungskoalitionen weiterhin die Regel blieben. Eine Folge davon war 2003 die Aufhebung der seit 1959 geltenden parteipolitischen Verteilung der Bundesratssitze, der sogenannten Zauberformel (Burgos 2018). Allerdings wurde damit nicht das Modell der konkordanten und breit abgestützten Mehrparteienexekutive im Sinn einer Beteiligung der vier grössten Parteien an der Regierungsmacht angetastet. Vielmehr passte das Parlament mit der neuen Zauberformel (2 FDP, 2 SP, 2 SVP, 1 CVP) die zahlenmässige Vertretung der Parteien in der Regierung an ihre neuen Wählerstärken an. Damit wurde dem Prinzip der proportionalen Machtteilung im Sinn der arithmetischen Konkordanz zumindest vorübergehend neue Geltung verschafft. Die damit einhergehende Schwächung der politischen Mitte in der Regierung führte zu einer Stärkung der linken und rechten Pole innerhalb der Exekutive und zu einer erhöhten Polarisierung zwischen den parteipolitischen Lagern im Parlament und in der Regierung.

2007 wurde die SVP-Leitfigur Bundesrat Christoph Blocher (SVP/ZH; 2004–2007) nach nur einer Legislaturperiode nicht wiedergewählt und von der Bundesversammlung durch die kantonale SVP-Regierungsrätin Eveline Widmer-Schlumpf (BDP/GR; 2008–2015) ersetzt. In der Folge trat die SVP, wie bereits erwähnt, den Weg in die Opposition an und schloss die neu gewählte SVP-Bundesrätin und den bisherigen gemässigten SVP-Bundesrat Samuel Schmid (2001–2008) aus der Partei aus, die ihrerseits die BDP gründeten. Zwar versuchte die − wie der Bundesrat aus sieben Mitgliedern zusammengesetzte − SVP-Parteileitung im März 2008, sich als eine Art Schattenkabinett zu präsentieren. Dies war aber eine rein symbolische Handlung ohne weitere Konsequenzen, und in der Folge trat die SVP-Parteileitung auch nicht im Sinn einer Alternativregierung in Erscheinung (Church und Vatter 2009). Die SVP musste erkennen, dass in der direktdemokratisch-föderalen Konkordanzdemokratie der Schweiz das britische Modell mit der klassischen Dualität zwischen Regierung und parlamentarischer Opposition nicht funktionierte (Milic und Vatter 2013). Vielmehr bestätigte sich die Erkenntnis von Helms (2008), dass das politische System der Schweiz ein paradigmatischer Fall des direktdemokratischen Oppositionsmodells ist: «That there is no such thing as opposition». Tatsächlich kommt in der Schweiz den direktdemokratischen Institutionen als wirksamen Blockadeinstrumenten nach wie vor eine Schlüsselrolle zu. Die Abstimmungsniederlagen der SVP während ihrer Zeit der Nicht-Regierungsbeteiligung weisen darauf hin, dass die Partei nicht automatisch die Volksmehrheit hinter sich hatte. Mit Initiativen und Referenden opponiert das Volk nicht nur gegen die Regierung, sondern durchaus in regelmässigen Abständen auch gegen die «parlamentarische Opposition». Dies war einer der Gründe, weshalb die SVP nach nur einem Jahr in der Opposition Anfang 2009 mit dem ehemaligen Zürcher SVP-Parteipräsidenten Ueli Maurer (2009–) wieder in den Bundesrat zurückkehrte, sich nach den eidgenössischen Wahlen 2015 für einen zweiten Regierungssitz bewarb und ihn dann auch erhielt. Der überraschend grosse Wahlerfolg der Grünen im Herbst 2019 und ihre anschliessende Nichtberücksichtigung bei der Gesamterneuerung der Regierung hat nun aber dazu geführt, dass die Wählerschaft so schlecht wie nie seit 1959 im Bundesrat repräsentiert ist. So betragen die kumulierten Wähleranteile der vier Regierungsparteien nur noch 69 Prozent, während die Oppositionsparteien immerhin fast ein Drittel der Wählerschaft vertreten.