Читать книгу Redondear la Economía Circular. Del discurso oficial a las políticas necesarias - Alba Nogueira López - Страница 4

Redondear la Economía Circular, extraer todas las potencialidades de un concepto que se está asentando en el discurso oficial, pero para el que son precisas políticas ambiciosas que configuren un modelo económico sostenible, es el objeto de este volumen. La Economía Circular supone un cambio radical con respecto al paradigma de producción y consumo lineales (extraer, producir, usar, tirar), con la finalidad de avanzar hacia una economía sostenible que respete los límites ecológicos del planeta.

La necesidad de adoptar cambios de alcance para frenar el deterioro ambiental del planeta y las consecuencias sociales que ese deterioro acarrea para las presentes generaciones y, sobre todo, para las futuras, es algo que está plenamente asumido en la comunidad científica y en capas cada vez más amplias de la sociedad y de los dirigentes políticos. Sería prolijo mencionar la multitud de informes existentes, realizados por diferentes equipos para las más variadas instituciones, pero basta con citar solo algunos para saber que tanto el cambio climático, como la acidificación de los mares, el agotamiento de recursos críticos, la desbordante magnitud de residuos, la acelerada destrucción de la biodiversidad, entre otros, son procesos que avanzan a una velocidad realmente peligrosa para el planeta y los seres humanos (IPCC, 2018; PNUMA, 2020; UN-IRP, 2018).

La concentración de CO₂ en la atmósfera es un 70% superior a la era pre-industrial y sigue aumentando de forma continua y, como consecuencia, la temperatura media mundial es la más cálida (+1,1º C) respecto a cualquier periodo desde la revolución industrial. El informe sobre la brecha de emisiones elaborado por PNUMA (2020) evidencia que la tendencia prevista para 2030 coloca al mundo en la senda de un aumento de 3,2º C en este siglo y concluye que, para mantenerse dentro de una senda de aumento de 1,5º C, se requeriría multiplicar por cinco el esfuerzo contemplado en el Acuerdo de París. El océano ha absorbido suficiente dióxido de carbono como para reducir su pH en 0,1 unidades, lo que supone un aumento de la acidez del 30%.

En un periodo de 50 años (1961 al 2014), la huella ecológica aumentó casi un 190%, mientras que la biocapacidad mantuvo un ritmo cercano al 27% (WWF, 2019, p. 26); la extracción mundial de materias primas más que triplicó entre 1970 y 2017 (UN-IRP, 2018) y, en cambio, el nivel de reutilización/reciclaje de materiales apenas alcanza el 8,6%. Las estimaciones realizadas en la primera década de siglo XXI por Rockström et al. (2009) revelan la gravedad de los problemas ambientales acumulados a escala planetaria. De hecho, estos autores ya constataban la trasgresión irreversible de tres límites planetarios: cambio climático, ciclo del nitrógeno y pérdida de biodiversidad. Cuando examinamos los “donuts” actuales (O’Neill,2018) correspondientes a España y el conjunto de la UE, puede observarse que en los dos casos se han rebasado seis límites de sostenibilidad ambiental, rebasando el umbral biofísico (huella ecológica, huella de materiales, CO2, Fósforo, Nitrógeno y uso del suelo en el caso de la UE y agua en el caso de España).

La grave vulneración de todos estos límites por parte de los países más desarrollados obliga a ampliar la agenda ambiental más allá de los sectores responsables de los GEI (sobre todo los energéticos e intensivos en energía) y poner el foco también en el consumo de materiales, vida útil de los bienes, volumen de residuos de todo tipo, etc.

Entre las diferentes propuestas que se han realizado en las últimas décadas para afrontar esos problemas o, al menos para mitigarlos, está la Economía Circular. Es un concepto relativamente nuevo pero que, en el último lustro, ha adquirido gran protagonismo en la agenda global (ODS) y en la agenda de la Unión Europea. Claro está que, como ocurre siempre cuando tratamos de problemas de gran calado social y económico, las ideas y propuestas que se cobijan bajo un mismo rótulo pueden ir en direcciones muy diversas y, en algunos aspectos, incluso, contradictorias.

Este libro realiza una aproximación crítica al concepto de Economía Circular que parece estar asentándose –no debería ser un nuevo envoltorio para la vieja política de residuos– y quiere redondear, completar, una interpretación avanzada de las políticas que pueden desplegar su efecto transformador y que, por ahora, acompañan de forma insuficiente los desarrollos políticos, económicos y jurídicos. Para ello se centra en el análisis de los nuevos patrones de producción orientados a minimizar el consumo de recursos no renovables y los nuevos patrones de consumo basados en la suficiencia y las políticas económicas y normas que pueden contribuir en esa dirección. No basta con reciclar un volumen de residuos que crece exponencialmente, y menos disimularlo a través de su exportación a otros países. Ese cambio de paradigma, que pone el acento en la reducción del uso de materiales y energía, desterrar la obsolescencia programada, diseñar los productos para que duren, producir y consumir en proximidad para reducir transporte innecesario, optimizar el uso del stock de bienes producidos, reducir el consumo innecesario y, finalmente, garantizar el aprovechamiento de los materiales para la producción de nuevos productos, necesita políticas públicas activas que acompañen la ambición de ese reto. La distancia que existe entre los discursos públicos y las medidas diseñadas para implementar la Economía Circular son el centro de este libro.

Los capítulos del libro estudian principalmente los dispositivos públicos de apoyo y los instrumentos de impulso para incidir precisamente en los cambios en las fases de producción y consumo que garantizan buena calidad de vida y evitan el aumento de residuos. Reducir la cantidad de materiales, luchar contra la obsolescencia programada, optar por otros modelos de uso, impulsar el “derecho a reparar”, diseñar productos reutilizables, reparables y fácilmente desarmables, cuestiona muchas de las políticas actuales. No es posible hacer un cambio de modelo económico como el que enuncia la Economía Circular sin una intervención pública y unos instrumentos fuertes que acompañen esa apuesta. Son necesarios policy mix que implican cambios en las políticas y normas de productos, consumo, Derecho de la competencia, comerciales, fiscalidad, compra pública.

Esta obra presenta una lectura crítica del discurso oficial sobre la Economía circular y, al mismo tiempo, realiza propuestas para avanzar en las políticas necesarias para una interpretación ambiciosa que impulse la sostenibilidad. Es necesario ir más allá de los lugares comunes que se están asentando en torno a la EC, como si se tratara de una suma de parches más o menos creativos para corregir ineficiencias, reducir residuos y aumentar el reciclaje, pero dejando incólume las bases de un modelo lineal que continúa aumentando los impactos en todo el planeta, aunque sea desplazándolos de sector o de lugar. Es un estudio que se centra en los aspectos más inexplorados, innovadores y necesarios para una Economía Circular transformadora.

Nos propusimos integrar, desde una perspectiva interdisciplinar, a personas expertas en las que confluyen el Derecho Público y el Privado, la Economía y la Fiscalidad, la mirada académica y la del activismo social, lo cual enriquece el resultado final. Se trata de un libro, por otra parte, en el que los capítulos que lo componen son aportaciones originales realizadas por sus autores siguiendo un encargo de los directores para que el volumen mantenga una coherencia discursiva y ofrezca a las personas que lo leen una visión integrada de aspectos que son precisos para redondear la Economía Circular.

El libro empieza por un capítulo en el que Xavier Vence, Catedrático de Economía Aplicada de la Universidade de Santiago de Compostela, enmarca la conceptualización de la Economía Circular tomando en consideración la diversidad de enfoques que nutren su formulación, tratando de esclarecer y poner cierto orden en el maremagnun de definiciones y conceptualizaciones que se manejan en la cada vez más abundante literatura. Plantea algunos de los temas espinosos desde la perspectiva económica para avanzar con rigor y ambición hacia un nuevo paradigma económico verdaderamente circular. Expone la necesidad de avanzar en la formulación de una Economía Circular transformadora, con el fin de acelerar el paso hacia una economía sostenible dentro de los límites ecológicos del planeta.

El segundo capítulo, elaborado por José Francisco Alenza, Catedrático de Derecho Administrativo por la Universidad Pública de Navarra, complementa desde la perspectiva jurídica ese debate conceptual. Aborda la consagración del paradigma de la Economía Circular y su eclosión en la normativa ambiental de la UE. Analiza sus características y eficacia como principio jurídico. Como concepto jurídico señala que, frente a concepciones extensas, la legislación y la jurisprudencia se está decantando por una concepción restringida y vinculada a la jerarquía de residuos. Precisamente esa limitación conceptual y una plasmación normativa prácticamente acotada a los residuos conduce a que el capítulo finalice analizando los principales retos que tiene la economía circular en el sector de los residuos.

El siguiente trabajo, de Alba Nogueira, Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidade de Santiago de Compostela, completa el análisis general del alcance de la Economía Circular. El capítulo estudia si es posible hacer ese cambio de paradigma con un esqueleto jurídico débil y principalmente con técnicas e instrumentos no obligatorios. En tiempos de aproximaciones conductuales y nudging como vías alternativas al viejo command and control propio de la tradición jurídica continental, el “empoderamiento del consumidor” que enuncia el vigente Plan de Acción EC de la UE (2020) parece encuadrarse en esa dinámica, pero puede ser insuficiente para promover cambios reales en el diseño de productos y en la forma en que consumimos, para conseguir ahorrar materiales y energía, alargar la durabilidad de los productos y promover la reparación. Además, ordenamientos sectoriales que forman parte del corazón del Derecho de la UE, y una interpretación ortodoxa de los valores de mercado con poco espacio para consideraciones ambientales, pueden suponer un claro obstáculo para el avance de la Economía Circular.

Los capítulos que siguen ofrecen visiones críticas y al mismo tiempo propositivas de algunos de los puntos clave de la cadena de valor que precisan reorientarse para contribuir a la circularidad. Beltrán Puentes Cociña, investigador de ARMELA, analiza el diseño ecológico, central para modificar las pautas de producción en una dirección pro-circular. El ecodiseño forma parte de la lógica preventiva (menos consumo de materiales y energía, productos más duraderos, posibilidad de reutilización de los materiales...) que implicaría una priorización de las soluciones más circulares. El capítulo apunta como caminar hacia un nuevo Derecho de productos que vaya más allá de la presencia de substancias químicas o la ulterior gestión del final de la vida útil y que tenga como objetivo la introducción de nuevos requisitos de diseño ecológico de productos: durabilidad, posibilidad de reparación y reutilización, facilidad de desarmado o existencia de piezas de recambio.

En clara conexión el siguiente capítulo a cargo de Mónica García Goldar, Doctora en Derecho Civil de la Universidade de Santiago de Compostela, es una profunda revisión del Derecho del consumo para que pueda contribuir en la transformación de las pautas de consumo para evitar que se produzcan residuos; mejorar la durabilidad, reutilizabilidad, actualizabilidad y reparabilidad de los productos, así como limitar el uso de productos de un solo uso y contrarrestar la obsolescencia programada. La apuesta de la UE por “empoderar a los consumidores” necesita que el marco normativo de protección a los consumidores actúe como una de las palancas de cambio imprescindibles para la consecución de los propósitos mencionados. El trabajo analiza de forma detallada cuáles son las reformas posibles o necesarias que cabría emprender para transitar hacia la economía circular.

Aitana De La Varga, profesora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgilli, estudia los sistemas de responsabilidad ampliada del productor (SRAP). Aunque la aplicación práctica de los SRAP se ha centrado básicamente en el “residuo” y en su gestión, en el mejor de los casos en su reciclabilidad y valorización, prestando poca atención a las fases previas de prevención, producción y consumo, el tránsito a una economía circular debería llevar a una reconfiguración vinculada con el primer peldaño de la jerarquía de residuos y su objetivo principal, la prevención, evitar que se produzca el residuo. El trabajo repasa la regulación actual y señala los puntos débiles que siguen vinculando estos sistemas al “flujo de residuos” y no inciden o incentivan que los productores se responsabilicen de minimizar o evitar la producción de desechos.

Los trabajos que exploran distintas fases de la cadena de valor se completan con un estudio de uno de los sectores priorizados por la UE y España en su impulso de la Economía Circular, el principal si hablamos en términos de contribución a las emisiones, al consumo de materiales o a las emisiones que genera: la construcción. Andrei Quintiá, investigador del grupo ARMELA, junto a Alba Nogueira y Beltrán Puentes muestran como el consumo de materiales y de suelo, el diseño de los productos de construcción y de las edificaciones con criterios de sostenibilidad, las nuevas formas de uso (vivienda colaborativa) o la gestión de los residuos de la construcción pueden ser un ejemplo de circularidad. El capítulo aplica a un sector clave la idea de Economía Circular detectando las ramificaciones y la necesidad de un enfoque transversal (extracción y consumo de materiales y suelo, diseño, uso, residuos) en las medidas aplicables.

La parte final del libro reúne una serie de capítulos más ligados a las políticas e instrumentos económicos que pueden servir para impulsar la Economía Circular. El capítulo firmado por Xavier Vence y Sugey López Pérez, investigadores del grupo ICEDE, realiza una sistematización de las políticas económicas para la Economía Circular. Hace un repaso crítico de los principales instrumentos económicos de las políticas ambientales (gasto público, tributos, compra pública, I+D, financieros, monetarios...) para luego profundizar en una formulación ambiciosa de una reforma del sistema fiscal para impulsar la transición a la economía circular, dentro de un marco más amplio de políticas para un cambio sistémico.

Juan José Pernas, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidade de A Coruña, estudia la compra pública circular, en suma, el uso de la contratación pública como un instrumento que permite orientar el mercado hacia el desarrollo de productos, servicios y obras con características sociales y ambientales, y fomentar la innovación y las conductas socialmente responsables por parte de los operadores económicos. El amplio potencial transformador que podría tener la compra pública estratégica con criterios de circularidad, no obstante, precisa una nueva mirada al Derecho de la contratación armonizada con la legislación ambiental. El artículo enuncia propuestas para que la Economía Circular impregne la contratación pública que van desde la reflexión de fondo sobre si ese consumo es necesario, hasta la incidencia en las cláusulas contractuales o el impulso del “servitizing”. También se apunta la falta de efectividad que puede tener un enfoque eminentemente voluntario de la compra pública verde y circular desperdiciando una herramienta de transformación de la economía, con un elevado potencial para reforzar su resiliencia y su capacidad competitiva y de innovación.

Finalmente, dos capítulos abordan las políticas comerciales globalizadas por el elevado impacto que tienen en el cambio de paradigma hacia la circularidad. El capítulo de Susana Borrás, profesora de Derecho Internacional Público de la Universitat Rovira i Virgilli, explora los acuerdos comerciales y cómo la política comercial de la UE puede ser un vehículo para potenciar o un freno para la Economía Circular. La lenta incorporación de las consideraciones ambientales a los acuerdos de libre comercio y a la acción de la Organización Mundial del Comercio, con muy limitado impacto, es un precedente que ilustra las dificultades que puede encontrar la introducción de la circularidad como un parámetro en las negociaciones comerciales.

Tom Kurcharz, activista e investigador social, focaliza el estudio del comercio internacional desigual ante la emergencia ambiental en el caso del Acuerdo Unión Europea-Mercosur. Discute la postergación de los objetivos ambientales en la política comercial de la UE y la falta de ambición del Plan de Economía Circular tanto en la falta de objetivos vinculantes de singular relevancia como en su falta de voluntad de reformular la política comercial. El trabajo hace una serie de propuestas desde la sociedad civil para cambiar un sistema de relaciones y reconstruir economías arraigadas a nivel local con criterios de justicia social y ecológica.

Esperamos que esta lectura crítica sobre la Economía Circular, los límites que tiene el discurso oficial, la brecha entre las declaraciones de intenciones y los desarrollos aplicados, así como las propuestas para incorporar al debate algunos de los temas más incómodos, sean de utilidad para avanzar en el debate académico y social necesario para una transformación real del modelo socieconómico lineal. La discusión y los apuntes propositivos que aquí se realizan para avanzar en el desarrollo de las políticas necesarias para un impulso transformador en clave de sostenibilidad realmente respetuosa con los límites ecológicos del planeta, deben contribuir a redondear la visión de una EC que, hoy por hoy, sigue presa de un marco cognitivo y unos intereses anclados en el modelo lineal. Cambiar el paradigma económico lineal actual es una tarea de alcance que necesita un amplio respaldo social y, para ello, el debate de ideas y propuestas es esencial. Esperamos que este libro sea una contribución útil a ese debate necesario.

Alba Nogueira, Xavier Vence

IPCC (Intergoverment Panel Climate Change), Global Warming of 1.5 C. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5 C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty, (2018). https://www.ipcc.ch/sr15/.

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RAWORTH, K., Doughnut Economics: seven ways to think like a 21st century economist, Penguin Random House, London 2017.

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