Читать книгу Practicum Local 2021 - Alberto Palomar Olmeda - Страница 10

Ya se ha señalado que el TC ha afirmado desde sus primeras resoluciones la que denomina «garantía institucional» de la autonomía que para las entidades locales se establece en la CE a pesar de que en ésta no se contiene ninguna atribución competencial expresa dirigida a las entidades locales.

Como indicara la STC 32/1981, de 28 de julio (RTC 1981, 32), las instituciones garantizadas «son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración institucional concreta corresponde al legislador ordinario, al que no se fija más limite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza».

La misma STC 32/1981, explica en su F 3 a continuación que «... Por definición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre. Tales son los límites para su determinación por las normas que la regulan y por la aplicación que se haga de éstas. En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» (RTC 1981, 32).

Asimismo, y de acuerdo con uno de los primeros pronunciamientos del TC, contenido en la STC 4/1981, de 2 de febrero (RTC 1981, 4), autonomía no es soberanía y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte de un todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad.

Esa autonomía, en los términos del art. 137 CE, se circunscribe como se señala en el precepto a la gestión de sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada ente «de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo» (RTC 1981, 4). La fundamentación de la autonomía tiene por tanto su sentido en el reconocimiento de poderes públicos autónomos derivados, a los cuales es preciso garantizar un ámbito propio de competencias, coincidente con lo que se convenga en considerar «intereses respectivos».

Así, la autonomía es un concepto jurídico indeterminado con un amplio margen de apreciación, que teniendo en cuenta la ausencia de concreción a nivel constitucional, impide apriorísticamente determinar cuál sea el concreto contenido de los poderes locales y cuáles los también concretos intereses respectivos.

Como señalara la STC 37/1981, de 16 de noviembre, F 1 (RTC 1981, 37), el concepto de «intereses respectivos» a que se refiere el art. 137 CE «cumple sobre todo la función de orientar al legislador para dotar a estas entidades territoriales de los poderes o competencias precisos para gestionarlos. Es el legislador, sin embargo, el que, dentro del marco de la Constitución determina libremente cuáles son estos intereses, los define y precisa su alcance, atribuyendo a la entidad las competencias que requiere su gestión».

La autonomía que se garantiza a los entes locales se integra por tanto en un ordenamiento derivado, consecuencia de la consideración de los entes locales como poderes derivados y limitados, que se halla subordinado a otros ordenamientos superiores que son el estatal y el autonómico, conformando lo que ya la STC 84/1982, de 23 de diciembre (RTC 1982, 84) llamara el carácter bifronte del régimen jurídico de las autonomías locales, tal y como señalaremos más adelante.

↔ [Véase El reparto constitucional de competencias y el carácter bifronte del régimen local 1/70]

Esos dos ordenamientos –Estatal y autonómico– están llamados a concretar y delimitar el interés local; el Estado mediante el titulado del art. 149.1.18 CE –bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas–, las Comunidades Autónomas en tanto pueden desarrollar esas bases en los términos y materias que dispongan sus Estatutos y la propia LBRL.

Esto se afirma por el reconocimiento de la autonomía local como «garantía institucional», expresión de origen alemán importada a nuestro país y refrendada por el propio TC. Se trata de una técnica que permite proteger a ciertas instituciones, a las que se consideran componentes esenciales de la organización jurídico-política y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales. Teniendo en cuenta que la configuración exacta de la institución no se realiza constitucionalmente sino que se remite al legislador ordinario, la protección que con esta técnica se le debe dar, se dirige a preservar la autonomía frente al propio legislador.

El legislador por tanto goza de un amplio margen de conformación de la autonomía local que podrá utilizar con libertad, pero siempre que preserve, sin violentar el texto constitucional, la institución en cuestión, de modo que «la garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial, sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar», tal y como ha afirmado el TC en sus SSTC 109/1988, de 21 de mayo (RTC 1988, 109), F 2 y 159/2001, de 5 de junio (RTC 2001, 159), F 4.

También, como explica la STC 240/2006, de 20 de julio (RTC 2006, 240), el reconocimiento de la garantía institucional «supone el derecho de la comunidad local a participar, a través de sus órganos propios de gobierno y administración, en cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supra locales en dichos asuntos o materias [SSTC 84/1982, de 23 de diciembre (RTC 1982, 84); 170/1989, de 19 de octubre (RTC 1989, 170)]. Esta autonomía no tendría sentido alguno si los órganos representativos de la comunidad local no tuvieran las potestades necesarias para su ejercicio [SSTC 84/1982, de 23 de diciembre (RTC 1982, 84); 170/1989, de 19 de octubre (RTC 1989, 170); 148/1991, de 4 de julio (RTC 1991, 148); 46/1992, de 2 de abril (RTC 1992, 46)]. De modo que el reconocimiento de esas potestades es el contenido mínimo (en función de los intereses que debe tutelar) de la garantía institucional de la autonomía local, que como concepto jurídico indeterminado debe concretarse en tiempo y lugar» (RTC 2006, 240).

Esa idea se identifica con un reducto indisponible para el legislador, en tanto constituye el núcleo esencial de la institución que la CE garantiza. Y nada impide al legislador –estatal y autonómico– dictar disposiciones que delimiten el ser y el deber de la institución, pero con límites y con consecuencias en caso de no respetarlos.

Determina el TC en su STC 121/2012, de 5 de junio (RTC 2012, 121), que «la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno», F 5 (RTC 2012, 121). En el mismo sentido están las SSTC 51/2004, de 13 de abril (RTC 2004, 51) y 159/2001, de 5 de julio (RTC 2001, 159).

Explica también la STC 95/2014, de 12 de junio (RTC 2014, 95), F. 5, que los artículos 137, 140 y 141 CE son los que «... establecen ese "contenido mínimo" que protege la garantía institucional y que hemos considerado definitorios de "los elementos esenciales" o del "núcleo primario" del autogobierno de los entes locales territoriales. También el legislador básico estatal ha de respetar la garantía institucional de la autonomía local (STC 109/1998, de 21 de mayo [RTC 1998, 109], FJ 2), puesto que los destinatarios del art. 137 CE "son todos los poderes públicos, y más concretamente todos los legisladores" (STC 11/1999, de 11 de febrero [RTC 1999, 11], FJ 2). (STC 240/2006, FJ 8)».

El límite es por tanto ese núcleo esencial, y la consecuencia es que cuando éste se viola o quebranta limitando de tal modo la institución que se le priva prácticamente de su posibilidad de existencia real como tal, para convertirse en un centro puramente nominal o nominativo, se está vulnerando el orden constitucional.

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