Читать книгу Practicum Local 2021 - Alberto Palomar Olmeda - Страница 19

Los municipios no sólo son la Administración más próxima al ciudadano, sino que además, como señala la legislación básica, «son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades» (art. 1.1 LBRL).

En este sentido, el art. 11.1 LBRL define al municipio como «la Entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines», además obviamente de su condición de Administración pública que ya se ha señalado respecto de las entidades que integran la Administración local.

El número de municipios existentes en España es ciertamente importante, ya que de acuerdo con el Registro de Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, son actualmente 8.124. Muchos y muy distintos si atendemos tanto a su diversa extensión territorial como al también muy diferente número de habitantes. Dato nada baladí ya que población y territorio constituyen sus elementos esenciales, junto con su organización.

De hecho, el mismo art. 11 LBRL establece que «son elementos del Municipio el territorio, la población y la organización». Respecto de estas cuestiones, nos remitimos a los Capítulos correspondientes de la presente obra.

Únicamente señalar que, frente a la diversidad del mapa municipal español, y en el plano organizativo, la LBRL establece tres regímenes de funcionamiento:

– El denominado régimen común, aplicable a la mayoría de los municipios.

↔ [Véase Organización de las corporaciones locales 3/5]

– El régimen de los municipios de gran población, introducido en la reforma de la LBRL que llevó a cabo la Ley 53/2002.

↔ [Véase Régimen local y grandes municipios (por población) 4/5]

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– El concejo abierto, al que se refiere la CE en su art. 140 al señalar que «la ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto». De ello se ocupa la LBRL. Previsto en el art. 29 LRBRL, implica una forma de ejercer el poder municipal cercana a la autonomía local pura con democracia directa, a cargo de una Asamblea vecinal y un Alcalde, en la que participan todos los vecinos, para Municipios que tradicionalmente contaban con este sistema u otros que por tener menos de 100 habitantes y otras circunstancias así lo aconsejen.

La constitución en Concejo Abierto de estos Municipios requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la CCAA. Asimismo, en el régimen del Concejo Abierto, «el gobierno y la administración municipales corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local»; costumbres y usos que, como sabemos, no pueden ser contra legem.

Señalar que en España hay 954 municipios –casi el 12% del total– en régimen de concejo abierto. La mitad están en Castilla y León, aunque la provincia que más tiene es Guadalajara, con 137. La cifra tiende además a crecer, como consecuencia del despoblamiento de las zonas rurales del interior de la Península.

A este régimen se refiere la STC 210/2014, de 18 de diciembre (RTC 2014, 210), cuando señala que «El concejo abierto es un sistema de organización municipal en el que pequeños municipios y otras entidades locales que no alcanzan un número significativo de habitantes se rigen por un sistema asambleario, la asamblea vecinal, que hace las veces de pleno del ayuntamiento al que sustituye, en una aproximación a un sistema de democracia participativa directa. Se trata de un sistema jurídico de organización tradicional en España, que aparece recogido, como garantía institucional, en el art. 140 CE, aunque sin un desarrollo en su regulación, puesto que el precepto constitucional se ha limitado a establecer una reserva de ley en relación con las condiciones en que proceda su aplicación, pero sin que haga referencia alguna al establecimiento de un marco competencial que permita clarificar esta cuestión; de ahí que dicho artículo, ni excluya la regulación estatal ni tampoco la autonómica sobre la materia, por lo que la atribución de la competencia legislativa a favor del Estado o de las comunidades autónomas habrá que localizarla en el marco de las reglas generales contenidas en el art. 149 CE, así como en los estatutos de autonomía, en cuanto normas básicas atributivas de competencias» (FJ 3).

Además de estos regímenes especiales, o junto a ellos, cabe la posibilidad de que el legislador autonómico introduzca especialidades o peculiaridades en lo organizativo, en los términos que señala el art. 30 LBRL, cuando dispone que «las Leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas, en el marco de lo establecido en esta Ley, podrán establecer regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes».

Bajo la rúbrica de «los regímenes municipales especiales» se contempla esta cuestión en el Capítulo III del Título IV del DLeg 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña (arts. 72 a 78). El art. 72 establece que «son municipios de régimen especial: a) Los que funcionan en régimen de consejo abierto. b) Los de montaña. c) Los turísticos. d) Los histórico-artísticos. e) Los industriales».

Junto a esta posibilidad de establecer peculiaridades en el plano organizativo, lo que queda en manos de las Comunidades Autónomas, se establecen regímenes especiales también por el legislador para las ciudades de Madrid y Barcelona, y a ello se refiere la Disposición Adicional 6ª LBRL. Tales regímenes para Barcelona están en la Ley 22/1998, de 22 de diciembre [sic], de la Generalitat de Cataluña, de la carta Municipal de Barcelona y la estatal Ley 1/2006, de 13 de marzo por la que se regula el Régimen Especial del municipio de Barcelona. Para Madrid está la estatal Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid.

La Disposición Adicional 6ª LBRL se refiere a las leyes especiales para las ciudades de Madrid y Barcelona que estaban vigentes al tiempo de su promulgación en 1985, determinándose que las Comunidades Autónomas respectivas, mediante ley, podrán actualizar los regímenes especiales de dichas ciudades «a cuyo efecto, respetando el principio de autonomía local y a instancia de los correspondientes Ayuntamientos, podrán establecerse» las peculiaridades al régimen de organización que se prevé en la propia LBRL para los municipios.

Las especialidades que pueden adoptarse por las Comunidades Autónomas de Madrid y Cataluña son, en su textualidad, las siguientes:

«1ª Se podrá modificar la denominación de los órganos necesarios contemplados en el art. 20.1 de esta Ley.

2ª El Pleno u órgano equivalente podrá funcionar también mediante Comisiones. Corresponde, en este caso, a las Comisiones, además de las funciones previstas en el art. 20.1.c) de esta Ley para los órganos complementarios que tengan como función el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno, aquellas que les atribuya o delegue dicho Pleno, salvo las contenidas en los apartados 2 y 3 del art. 47 y las atribuciones contenidas en el apartado 3 del art. 22 de esta Ley.

3ª Se podrán atribuir a la Comisión de Gobierno prevista en el art. 23 de esta Ley, como propias, competencias en las siguientes materias: a) Aquellas que la presente Ley no reserve en exclusiva al Pleno, por ser delegables o por no requerir una mayoría específica para la adopción de acuerdos. b) Las que esta Ley atribuye al Alcalde en relación con el urbanismo, contratación, personal y adquisición y enajenación de bienes c) La aprobación de proyectos de reglamentos y ordenanzas y el proyecto de Presupuesto.

4ª Se podrán atribuir al Alcalde, como propias, aquellas competencias que la presente Ley no reserva en exclusiva al Pleno, por ser delegables o por no requerir una mayoría específica para la adopción de acuerdos».

Está finalmente el caso de las ciudades de Ceuta y Melilla, municipios en origen, cuyo régimen jurídico está a caballo entre el municipal y el relativo a las Comunidades Autónomas, pues tales ciudades, de soberanía española y ubicadas en el Continente africano, estaban administrativamente integradas en las provincias andaluzas de Málaga, Melilla, y en la de Cádiz Ceuta, hasta que se aprobaron la LO 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, y la LO 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla, cumpliéndose así las previsiones constitucionales.

Los Estatutos de Ceuta y Melilla son ciertamente peculiares respecto de los otros Estatutos de Autonomía ya que la organización tanto de Ceuta como de Melilla se caracterizan por la supresión de la Administración municipal, contando entre su organización institucional con una Asamblea, Consejo de Gobierno y Presidencia de la ciudad a caballo entre los órganos locales y los autonómicos, ya que los miembros de la Asamblea se eligen según el sistema electoral previsto para los municipios y tienen la condición de concejales, ostentando el Presidente de la Ciudad la presidencia de la Asamblea y del Consejo de Gobierno, siendo también el Alcalde. Asimismo, y esto es la nota más destacable, sólo ejercen competencias en las materias previstas en el art. 148.1 CE y muy parcialmente en algunas de las previstas en el 149.1 CE, contando únicamente con poder reglamentario, esto es, sin potestad legislativa.