Читать книгу Practicum Local 2021 - Alberto Palomar Olmeda - Страница 16

Uno de los aspectos más complejos del régimen local es el relativo al sistema de fuentes, pues afecta directamente al ordenamiento del régimen local, al régimen jurídico de los entes locales, lo que abarca prácticamente todos sus aspectos, como el orgánico u organizativo, el de funcionamiento, el competencial, los bienes, personal, contratos, servicios, etcétera. La problemática puede condensarse en que se concitan, junto a la autonomía local constitucionalmente garantizada, los siguientes aspectos:

En primer término, porque corresponde al Estado la competencia para dictar la legislación de carácter básico de régimen local ex art. 149.1.18ª CE, pues el régimen local forma parte del régimen jurídico de las Administraciones públicas a que se refiere el precepto.

En segundo término, y derivado de lo anterior, las Comunidades Autónomas ostentan competencias de desarrollo y ejecución de la legislación básica de régimen local, a lo que hay que adicionar las determinaciones que se pueden recoger en los Estatutos de Autonomía.

Y, en tercer término, es claro que los propios entes locales tienen competencias reglamentarias, esto es, para promulgar ordenanzas y reglamentos locales en virtud de su propia autonomía, obviamente dentro del respeto a la legislación estatal y autonómica.

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La potestad reglamentaria de los entes locales. El art. 4.1 LBRL establece que «en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización...». Potestad normativa que, indica el mismo precepto, puede el legislador autonómico otorgar a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales.

Con los condicionantes apuntados, a la hora de identificar la legislación concreta de régimen local, parece claro que ésta estaría integrada por las normas que indicamos a continuación, y en el orden en que lo hacemos, por debajo claro está de la CE:

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En primer lugar, estarían desde luego las normas que integran el bloque de constitucionalidad, esto es, aquellas que junto a la CE han de servir de parámetro para los pronunciamientos de la jurisdicción constitucional y que incluyen además de la norma fundamental, atendiendo a lo dispuesto en el art. 28 LOTC, «las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas». Desde luego, aquí están los Estatutos de Autonomía aprobados hasta la fecha.

En segundo lugar, tenemos la legislación estatal básica de régimen local, contenida como ya sabemos en la LBRL, junto con el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueban y refunden las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, algunas de cuyas disposiciones también son básicas.

En tercer lugar, hay que tener en cuenta las normas también básicas del Estado que pueden afectar a sectores concretos, algunos de ellos desde luego de cierta amplitud como el relativo a las Administraciones públicas, con lo que habrá de tenerse en cuenta la legislación básica de contratos, la de función pública o la relativa al procedimiento administrativo común, entre otras.

Asimismo, hay otra legislación estatal de ese carácter que con fundamento distinto también va a afectar decisivamente al régimen local, como es el caso específico de la legislación de régimen electoral general [LOREG] y de, evidentemente, la relativa a las Haciendas locales, contenida en el TRLRHL.

En cuarto lugar, habrán de tenerse presentes los ciertamente numerosos desarrollos reglamentarios estatales, sobre distintos aspectos del régimen local, que resultarán de aplicación con carácter general en tanto no exista legislación autonómica aprobada, algunos de los cuales son preconstitucionales. Tales normas de carácter reglamentario son las siguientes:

– RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

– RD 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.

– RD 3426/2000, de 15 de diciembre, por el que se regula el procedimiento de deslinde de términos municipales pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas.

– RD 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales.

– Orden de 3 de junio de 1986 por la que se desarrolla el RD 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales.

– RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

– Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

En quinto lugar, hay que estar a la legislación autonómica de régimen local, en aquellas comunidades autónomas que la hayan promulgado, que como ya sabemos no son todas, además claro está de la legislación autonómica sectorial en aquellos ámbitos en que resulten competentes, debiéndose tener en cuenta también los correspondientes desarrollos reglamentarios.

Un ejemplo de ámbito sectorial en el que el legislador autonómico contempla a la Administración local es el del deporte, y sin que constituya ni mucho menos una aportación novedosa, podemos referirnos a la Ley 2/2011, de 22 de marzo, del deporte y la actividad física de la Comunidad Valenciana, que no sólo fija cuáles son las competencias de municipios y provincias en el ámbito del deporte (arts. 6 y 7), sino que además establece obligaciones de servicio público a los municipios, que a partir de 5.000 habitantes deben prestar el denominado «servicio público deportivo municipal», que deberá incluir «entre sus prestaciones, como mínimo, las siguientes: a) Organización técnica dirigida por titulados oficiales en actividad física y deporte. b) Instalaciones y equipamientos deportivos básicos. c) Programas de promoción deportiva, principalmente dirigidos a la población en edad escolar y a la población con mayores necesidades sociales» (art. 7.3).

También, en similares términos, la Ley 3/2019, de 25 de febrero, de la Actividad Físico-Deportiva de Castilla y León, señala en su art. 10.2 que los municipios con una población mayor de 20.000 habitantes ejercerán en su término municipal las siguientes competencias: "a) Convocar, organizar y, en su caso, autorizar las actividades deportivas escolares, especialmente las competiciones, dentro de los Juegos Escolares de Castilla y León, en los términos que se determinen en el Programa de Deporte en Edad Escolar de Castilla y León, sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Consejería competente en materia de deporte, b) Elaborar y actualizar periódicamente el Censo Local de Instalaciones Deportivas, c) Elaborar el Plan Director de Instalaciones Deportivas de Ámbito Local como instrumento para la planificación y ordenación de las instalaciones deportivas de ámbito local en aquellos municipios con población superior a 20.000 habitantes".

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En sexto y último lugar, deben tenerse presentes las Ordenanzas y Reglamentos de cada Corporación local, esto es, las normas emanadas de éstas y que son de carácter reglamentario. Sobre esto último diremos que es de esencia a la autonomía que el ente disponga de la potestad de autonormarse, y así lo reconoce el art. 4.1 LBRL otorgando a los entes locales la potestad reglamentaria y de autoorganización, cuyo fruto son los reglamentos y las ordenanzas municipales, ambas normas de la misma naturaleza jurídica. Esa potestad para dictar ordenanzas hay que entenderla una vez delimitada en base a la gestión de los respectivos intereses, en el ámbito de sus competencias, y respetando la legislación estatal y autonómica.

Debe advertirse que lo anterior no es una enumeración y prelación de fuentes aplicables al régimen local, que sí se contenía en el art. 5 LBRL, y que fue declarado inconstitucional por la STC 214/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989, 214).

El mencionado art. 5 LBRL, que fue declarado inconstitucional, establecía una prelación de fuentes en materia de régimen local, disponiendo lo siguiente: «Las Entidades locales se rigen en primer término por la presente Ley y además: A) En cuanto a su régimen organizativo y de funcionamiento de sus órganos: Por las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local y por el Reglamento orgánico propio de cada Entidad en los términos previstos en esta Ley. B) En cuanto al régimen sustantivo de las funciones y los servicios: a) Por la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, según la distribución constitucional de competencias. b) Por las Ordenanzas de cada Entidad. C) En cuanto al régimen estatutario de sus funcionarios, procedimiento administrativo, contratos, concesiones y demás formas de prestación de los servicios públicos, expropiación y responsabilidad patrimonial: a) Por la legislación del Estado y, en su caso, la de las Comunidades Autónomas, en los términos del art. 149.1.18ª de la Constitución. b) Por las Ordenanzas de cada Entidad. D) En cuanto al régimen de sus bienes: a) Por la legislación básica del Estado que desarrolle el art. 132 de la Constitución. b) Por la legislación de las Comunidades Autónomas. c) Por las Ordenanzas propias de cada Entidad. E) En cuanto a las Haciendas locales: a) Por la legislación general tributaria del Estado y la reguladora de las Haciendas de las Entidades locales, de las que será supletoria la Ley General Presupuestaria. b) Por las leyes de las Comunidades Autónomas en el marco y de conformidad con la legislación a que se refiere el apartado anterior. c) Por las Ordenanzas fiscales que dicte la correspondiente Entidad local, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en las leyes mencionadas en los apartados a) y b)».

Dejó sentado la STC 214/1989 que la norma del Estado que establecía la prelación de fuentes en materia de régimen local debía ser una norma meramente interpretativa que no puede alterar el sistema constitucional de fuentes en materia organizativa, que debe ser el que emana del bloque de constitucionalidad, sin que uno solo de los elementos de ese bloque, el que aportaba el legislador estatal con ese art. 5, pueda imponerse a todos los demás como única interpretación posible.

Estableció la STC 214/1989 (RTC 1989, 214), en su F 5, que «el precepto impugnado establece el orden de prelación de normas aplicables a las distintas materias que conciernen a la Administración Local, situando en primer lugar los contenidos en la propia Ley, que tiene así efectivamente una pretensión de superioridad ordinamental, que se hace explícita en su exposición de motivos. En cuanto que enumera las normas aplicables en una materia en la que la competencia legislativa está dividida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el precepto ha de ser entendido, en consecuencia, como una norma interpretativa de lo dispuesto en el bloque de la constitucionalidad respecto de esta materia. Es esta naturaleza de norma meramente interpretativa, sin contenido material alguno, la que hace el precepto constitucionalmente ilegítimo. El orden de fuentes en un ordenamiento compuesto es el establecido por el bloque de la constitucionalidad, sin que uno de los elementos de esta realidad compuesta, en este caso el legislador estatal, pueda imponer a todos los demás, como única interpretación posible, la que él mismo hace».

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De acuerdo con el art. 49 LBRL, la aprobación de las ordenanzas locales debe ajustarse a un procedimiento que consta de tres fases:

a) Aprobación inicial por el Pleno de la corporación. Hay que indicar que se prevé en los municipios el ejercicio por los vecinos de la iniciativa popular presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal, y que deberán ser sometidas a debate y votación del Pleno, de acuerdo con el art. 70 bis LBRL.

Dichas iniciativas deberán ir suscritas al menos por el siguiente porcentaje de vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales del municipio: a) Hasta 5.000 habitantes, el 20%. b) De 5.001 a 20.000 habitantes, el 15%. c) A partir de 20.001 habitantes, el 10%. Y sin perjuicio de su sometimiento al pleno, se requerirá en todo caso el previo informe de legalidad del secretario del ayuntamiento, así como el informe del interventor cuando la iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido económico del ayuntamiento. En los municipios a que se refiere el art. 121 de esta ley, el informe de legalidad será emitido por el secretario general del Pleno y cuando la iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido económico, el informe será emitido por el Interventor general municipal.

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. Si no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

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Evidentemente, los reglamentos de la Administración local también deben publicarse, lo que sería una cuarta fase o la culminación del procedimiento de aprobación. De este modo, las ordenanzas, incluidas las de los planes urbanísticos, deben publicarse en el Boletín Oficial de la Provincia.

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El art. 70.2 LBRL establece, en efecto, que los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista por la Ley. Las ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán como señalamos en el Boletín Oficial de la provincia y no se producirá su entrada en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el art. 65.2 LBRL, que es de quince días hábiles, salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en el TRLRHL.

Lo relativo a la elaboración, publicación y publicidad de las ordenanzas fiscales está regulado en el artículo 17TRLHL, que tiene el siguiente tenor:

«1. Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.

2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial.

3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.

4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación.

5. Las diputaciones provinciales, consejos, cabildos insulares y, en todo caso, las demás entidades locales cuando su población sea superior a 20.000 habitantes, editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente.

En todo caso, las entidades locales habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las demanden».

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