Читать книгу Practicum Local 2021 - Alberto Palomar Olmeda - Страница 14

Art. 149.1.18ª CE.

Sin contar con una expresa y nítida mención constitucional del régimen local en las normas relativas al reparto de competencias de la CE, se ha entendido desde el principio que el régimen local se integra sin problemas en el régimen jurídico de las Administraciones públicas, lo que supone afirmar que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las bases del régimen local con arreglo al art. 149.1.18ª de la misma Constitución, lo que fundamenta de por sí la aprobación de la LBRL, así como el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueban y refunden las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, en la medida en que algunas de sus disposiciones también son básicas.

Como se afirma en la STC 210/2014, de 18 de diciembre (RTC 2014, 210), «El alcance que deba darse al concepto de “bases de régimen local” y la extensión de la competencia estatal al respecto han sido perfilados por nuestra doctrina. Así, la STC 214/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989, 214), FJ 1, vino a establecer que, al hablar de “régimen local” nos referimos al “régimen jurídico de las administraciones locales”, siendo esta una materia con perfiles propios que otorga al legislador estatal la potestad para fijar “unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, encontrando cobertura a esa encomienda estatal en el concepto mismo de 'bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas', por cuanto dicha expresión engloba a las Administraciones Locales –SSTC 25/1983, FJ 4; 76/1983, FJ 38; 99/1987, FJ 2 b–”, siempre recordando, dice la indicada STC 214/1989, que, “en materia de régimen local, el concepto de la misma viene modulado por la garantía constitucional de la autonomía local (art. 140 de la Constitución)”».

Siendo del Estado la competencia para promulgar la legislación básica de régimen local, hay que comenzar señalando que el régimen local no constituye una materia cuya competencia corresponda exclusivamente, bien al Estado o bien a las Comunidades Autónomas. Y en ese orden, además, es preciso destacar que en tanto las Comunidades Autónomas disponen de un grado superior de autonomía, que les otorga potencialmente un poder político y administrativo sobre los municipios y provincias, éstos verán delimitada su autonomía en los términos que les imponga la legislación estatal y la autonómica, con el añadido de la reciente incorporación del régimen local a los Estatutos de Autonomía.

Explica también la STC 210/2014, de 18 de diciembre (RTC 2014, 210) que «Asimismo, hemos recordado en la más reciente STC 103/2013, de 25 de abril (RTC 2013, 103), FJ 4, que “las competencias autonómicas en materia de régimen local tienen que serlo de desarrollo de las bases estatales que, tal y como se puede colegir de la STC 240/2006, de 20 de julio (RTC 2006, 240), FJ 8, tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo lugar, de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas”, señalando, a continuación en el fundamento jurídico 5 con cita de otros pronunciamientos anteriores [SSTC 159/2001, de 5 de julio (RTC 2001, 159) FJ 4; 52/2004, de 13 de abril (RTC 2004, 52), FJ 9; y 252/2005, de 11 de octubre (RTC 2005, 252), FJ 4] que “el constituyente no ha predeterminado el contenido concreto de la autonomía local, por lo que es el legislador constitucionalmente habilitado quien puede ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, con el único límite de que no establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. Corresponde al legislador estatal, con carácter general, fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales, organizativos y funcionales y a las competencias de las entidades locales constitucionalmente garantizadas (STC 240/2006, 20 de julio (RTC 2006, 240), FJ 8). En consecuencia, el Estado debe regular, en el ámbito del art. 149.1.18 CE, los elementos que permiten definir el modelo municipal común entre los que se encuentran el territorio, la población y la organización, como recoge el art. 11.2 LBRL”».

1/75

Legislación estatal y autonómica que han de respetar la garantía institucional del régimen local que viene establecida en la CE, lo que viene a justificar, utilizando los términos empleados por el TC, el carácter bifronte del régimen local. O como señala el TC, la exigencia de que se tengan en cuenta tanto las competencias del Estado como las de las Comunidades Autónomas, tal y como afirma la STC 159/2011, de 19 de octubre, F 7 (RTC 2011, 159).

↔ [Véase La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la garantía institucional de la autonomía local 1/25]

De acuerdo con la STC 31/2010, de 28 de junio (RTC 2010, 31), F 36, el señalado carácter bifronte del régimen local es el resultado «de la actividad concurrente del Estado y de las Comunidades Autónomas (STC 84/1982, de 23 de diciembre (RTC 1982, 84), FJ 4), de modo que «(j)unto a una relación directa Estado-Corporaciones locales, existe también una relación, incluso más natural e intensa, entre éstas y las propias Comunidades Autónomas» (STC 331/1993, de 12 de noviembre [RTC 1993, 331], FJ 3). Y aquella concurrencia, como no podría ser de otra manera, ineludiblemente pervive en cuanto el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de régimen local ha de ajustarse, necesariamente, a la competencia que sobre las bases de la misma corresponde al Estado ex art. 149.1.18 CE, por lo que la regulación estatutaria ha de entenderse, en principio, sin perjuicio de las relaciones que el Estado puede legítimamente establecer con todos los entes locales». En el mismo sentido, la STC 225/2012, de 29 de noviembre (RTC 2012, 225), F 5.

La STC 134/2011, de 20 de julio (RTC 2011, 134), F 17, explica que el carácter bifronte del régimen local permite que «el Estado pueda entablar relaciones directas con las entidades locales, tal como ya se declaró por este Tribunal Constitucional en la STC 84/1982 (fundamento jurídico 4) y ello porque la configuración constitucional del régimen local no permite calificarlo como intracomunitario o extracomunitario. Y si bien es aconsejable que esas posibles relaciones entre el Estado y las entidades locales no supongan, en la medida de lo posible, la exclusión de las Comunidades Autónomas, lo cual viene apoyado, además, por el principio de colaboración interadministrativa, no menos cierto es que también debe atenderse a la propia eficacia y operatividad de esos órganos de colaboración que aglutinan a diversas instancias políticas y administrativas» (RTC 2011, 134). En el mismo sentido se pronunció la STC 214/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989, 214), F 29.

Se afirma así que el carácter bifronte del régimen local permite, pues, a las Administraciones locales mantener relaciones directas tanto con el Estado como con las propias Comunidades Autónomas, de lo que son muestra en el ámbito estatal los arts. 96 y 98 LBRL, preceptos relativos al Instituto de Estudios de Administración Local, como señala la STC 225/2012, de 29 de noviembre (RTC 2012, 225), F 5, los artículos 117 y 118 LBRL, relativos a la Comisión Nacional de Administración Local, y el artículo 120 bis LBRL, referido a la Conferencia Sectorial para Asuntos Locales.

El Instituto Nacional de Administración Pública. El Instituto de Estudios de Administración Local, contemplado en la LBRL pues fue creado en 1940, pasó a integrarse –desapareciendo– en el Instituto Nacional de Administración Pública en 1987. Teniendo esto presente, indicaremos que el art. 96 LBRL establece que ese organismo «desarrollará cursos de perfeccionamiento, especialización y promoción para los funcionarios al servicio de las Entidades locales, y colaborará en dichas funciones con los Institutos o Escuelas de funcionarios de las Comunidades Autónomas, así como con las instituciones de este tipo que acuerden constituir las propias Corporaciones», previéndose en el art. 98 que la selección, formación y habilitación de los funcionarios de la Administración local con habilitación de carácter nacional corresponde al Instituto de Estudios de Administración Local. Remisión que hoy hay que entender hecha al Instituto Nacional de Administración Pública, cuyo Estatuto vigente fue aprobado por el RD 464/2011, de 1 de abril.

Tal y como se indica en la STC 225/2012, de 29 de noviembre (RTC 2012, 225), F 5, la constitucionalidad de estos preceptos «no justifica por sí mismo que en el ejercicio de sus competencias, el Estado pueda prescindir u obviar las que en dicho ámbito correspondan a las Comunidades Autónomas, pues la naturaleza bifronte del régimen local no ampara que la actuación estatal pueda sustituir la que constitucional y estatutariamente corresponde a las Comunidades Autónomas». En el mismo sentido, la STC 7/2013, de 17 de enero (RTC 2013, 7).

Tenemos también, en el ámbito de la Administración General del Estado, a la Comisión Nacional de Administración Local, como órgano permanente para la colaboración entre ambas Administraciones contemplada expresamente en los arts. 117 y 118 LBRL, y creada por el RD 427/2005, de 15 de abril. Opera como un órgano consultivo de la Administración General del Estado adscrito al Ministerio de Presidencia y para las Administraciones Territoriales: emite informes sobre proyectos normativos, sobre criterios para autorizaciones de operaciones de endeudamiento y previo a que el Consejo de Ministros acuerde la disolución de una corporación local de acuerdo con el art. 61 LBRL. Puede asimismo efectuar propuestas y sugerencias al Gobierno, así como acudir a los órganos constitucionales legitimados para impugnar leyes ante el TC que consideren lesivas para la autonomía local.

En cuanto a su composición, en representación de las entidades locales el Pleno del órgano cuenta con trece vocales que serán designados por la asociación de entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación, que deberán tener, en todo caso, la condición de miembro de corporación local, tal y como establece el art. 3.C).d) del RD 427/2005, de 15 de abril.

La Conferencia Sectorial para asuntos locales, prevista en el art. 120 bis LBRL, que fue introducido en la norma básica por la reforma operada en la misma por la Ley 57/2003. Cuenta esta Conferencia, que fue creada en 2005, con representantes del Estado, las Comunidades Autónomas las entidades locales, designados por la Federación Española de Municipios y Provincias, contando con funciones de informe previo de proyectos de ley y tratados que afecten al régimen local así como impulsar colaboración y cooperación.

Hay que señalar que desde su sesión constitutiva en 2005 se reunió en dos ocasiones ese año, al igual que en 2006 y 2007, y que el art. 138 LBRL, introducido también por la Ley 57/2003, prevé la creación en su seno de una Conferencia de Ciudades, de la que formarán parte la Administración general del Estado, las Comunidades Autónomas y los alcaldes de los municipios de gran población.

Es claro además, y en este sentido, que las normas contenidas en el régimen básico de las Administraciones públicas relativas a las relaciones interadministrativas y sus principios son de plena aplicación a las entidades locales, de lo que da fe la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo Título III (Relaciones interadministrativas) es de general aplicación, indicando eso sí que en lo no previsto en el mismo «... las relaciones entre la Administración general del Estado o de las Administraciones de las Comunidades Autónomas con las Entidades que integran la Administración local se regirán por la legislación básica en materia de régimen local» (art. 140.2).

En resumen o como conclusión, diremos que la determinación del ámbito material de competencias de la Entidad Local corresponde al legislador ordinario, a la ley estatal y autonómica según el reparto de competencias. El límite de ello es precisamente no vaciar de contenido, no dejar en nada o en una proclama vacía esa autonomía, esto es, la ley debe reservar un núcleo de funciones indisponible, y reservarlo a los entes Locales, garantizando así su autonomía institucional, lo que se salvaguarda además mediante el planteamiento de los conflictos en defensa de la autonomía local.

1/80