Читать книгу Practicum Local 2021 - Alberto Palomar Olmeda - Страница 15

La legislación básica que en materia de régimen local debe promulgar el Estado, en el consecuente ejercicio de sus competencias en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas ex art. 149.1.8ª CE, está contenida como se ha señalado en la LBRL. Asimismo, hay que tener en cuenta el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local –algunos de sus preceptos son básicos–, así como los distintos desarrollos reglamentarios estatales relativos al régimen local.

La LBRL puede afirmarse que tiene una ya dilatada vigencia, habiendo pasado por el escrutinio del TC que, principalmente, vino de la mano de la STC 214/1989, de 21 de diciembre (RTC 1989, 214), y habiendo sido reformada en un número considerable de ocasiones, aunque hay que reconocer que las más sustanciales hasta la fecha han sido a nuestro juicio tres:

La primera reforma se introdujo con la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LBRL, y otras medidas para el desarrollo del gobierno local, en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial y en materia de aguas. Norma esta cuya gestación se inició con un acuerdo de la Asamblea de la Federación Española de Municipios y Provincias de 1993, y que se dirigió principalmente a reforzar la figura del alcalde.

Las principales aportaciones de la reforma del régimen local de esa época no vino de la mano de la señalada Ley 11/1999, sino de otras leyes como la que reformó la LOTC para introducir el conflicto en defensa de la autonomía local y la que también modificó la LOREG regulando de modo más restrictivo la moción de censura e introduciendo la cuestión de confianza.

↔ [Véase El conflicto en defensa de la autonomía local 1/30]

La segunda estaba contenida en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que modifica un número importante de preceptos e introduce otros nuevos en la LBRL, reconociendo en su exposición de motivos que se realiza «sin perjuicio de que el objetivo último debe ser la elaboración de una nueva Ley de Bases de la Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI, que necesitará un tiempo razonable pero no dilatado de reflexión y discusión, nuestros gobiernos locales requieren, de forma inaplazable, la adopción de una serie de reformas tendentes a su racionalización y modernización, que responde a necesidades ineludibles».

Esta reforma introducida en 2003 es de gran alcance, comenzando por sus disposiciones relativas a la organización de los municipios, donde debe destacarse que la Comisión de Gobierno pasa a denominarse Junta de Gobierno Local, expresión que tiende a destacar la naturaleza ejecutiva de dicho órgano, rompiendo además con el uniformismo que en lo organizativo existía antes para todos los municipios, salvo si acaso para aquellos que tuvieran el régimen de concejo abierto, y el caso de Madrid y Barcelona, de acuerdo con la Disposición Adicional 6ª LBRL.

Tal mencionado uniformismo en lo organizativo se rompe con la instauración de un nuevo Título X en la LBRL referido a los que se denominan «municipios de gran población», donde se introducen determinadas especialidades respecto del régimen que se puede denominar común, y que se describe en el art. 19 LBRL.

Hay que tener en cuenta dos pronunciamientos del TC respecto de la constitucionalidad de determinados preceptos de la LBRL que se introdujeron por la Ley 57/2003. La primera fue la STC 103/2013, de 25 de abril, que declaró la inconstitucionalidad de los arts. 130.1.B y 126.2 (RTC 2013, 103), y la segunda la STC 161/2013, de 26 de septiembre (RTC 2013, 161), que declaró la constitucionalidad del párrafo 2 del art. 70.1 si se interpreta del modo que determina la propia STC (RTC 2013, 161).

La tercera reforma sustancial, y la más reciente, está en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Reforma esta que hay que entender en el contexto de la llevada a cabo en la CE en 2011, otorgando una nueva redacción a su art. 135 a fin de incluir la estabilidad presupuestaria como obligatoria y al nivel de principio rector de la actuación de las Administraciones públicas, que tuvo su desarrollo normativo mediante la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Las previsiones tanto del art. 135 CE como de la LO 2/2012, dirigidas a controlar el déficit público, afectan a todas las Administraciones públicas y desde luego a la local, requiriendo además de lo que en este contexto se han denominado «reformas estructurales» y que se comenzaron a hacer explícitas en el plano interno con el denominado Informe CORA y en el externo con el Programa Nacional de Reformas que el Gobierno de España presentó a las autoridades de la UE en 2012, con la declarada finalidad de contener el déficit público y cumplir los compromisos acordados con la misma UE en este sentido.

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El informe CORA es el que realizado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), se dirige en líneas generales a proponer medidas en ese ámbito dirigidas a impulsar una Administración más eficiente, evitar solapamientos y duplicidades entre órganos y Administraciones públicas, introduciendo además las nuevas tecnologías, para hacer más racional el gasto público, así como a simplificar los procedimientos administrativos y reducir las cargas tanto de ciudadanos como de empresas. Tal informe fue presentado el 21 de junio de 2013 al Consejo de Ministros.

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La CORA fue creada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012, quedando adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. Sobre su composición, se integra por un representante de cada uno de los departamentos ministeriales con rango al menos de director general, así como de la Inspección General del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de la Oficina Económica y el Gabinete del Presidente del Gobierno, y del Gabinete de la Vicepresidencia del Gobierno. La Presidencia de CORA corresponde al Subsecretario del Ministerio de Presidencia y la Vicepresidencia a la persona titular de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Hay que señalar que el Real Decreto 479/2013, de 21 de junio, crea la Oficina para la ejecución de la reforma de la Administración, con el objetivo de velar por la ejecución de las medidas incluidas en el informe de la CORA, asumir su seguimiento, impulso, coordinación y evaluación permanente, así como formular nuevas propuestas en los términos previstos en el citado RD. Esta Oficina queda adscrita al Ministerio de la Presidencia, a través de la Vicepresidenta del Gobierno.

El documento presentado por el Gobierno de España a la UE y titulado Programa Nacional de Reformas. España 2012, rubrica su apartado III.2 «modernización de las Administraciones públicas y de los servicios públicos», anunciando entre las medidas en relación con la «racionalización del tamaño, estructura y tareas de la Administración», tres planes: 1) de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal, 2) igual, para las Comunidades Autónomas y entidades locales y 3) integral de gestión del patrimonio inmobiliario de la Administración general del Estado.

Todo ello se justifica en el propio documento indicando que se presta especial atención a la modernización y racionalización de las Administraciones públicas, dado que no sólo coadyuva a la consolidación fiscal, sino que contribuye además a la mejora de la eficiencia y la competitividad de la economía española, en tanto que se liberan recursos públicos redundantes que podrán dirigirse a la dinamización de la actividad económica.

En coherencia con lo señalado, la Ley 27/2013 reforma la LBRL en aspectos tales como la introducción de los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en la definición misma de la autonomía local; un intento de definir las competencias municipales con la finalidad de evitar su solapamiento con las de otras Administraciones; la centralización en aras a la eficiencia de la prestación de determinados servicios prestando especial atención al papel de las diputaciones provinciales, los cabildos y los consejos insulares; el reforzamiento del control económico-presupuestario, que pasa por una homogeneización de las retribuciones de alcaldes, concejales y personal al servicio de las corporaciones locales, así como otorgar un peso específico a la función interventora, entre otras medidas.

En este contexto de reformas, hay que señalar que se han modificado otras normas a partir de 2012 con singular incidencia en la Administración local. Nos referimos, entre otras, a la LO 9/2013, de control de la deuda comercial en el sector público; la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público, así como las reformas introducidas en el TRLRHL, por, entre otras, las siguientes normas: Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española; RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico; Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2015; Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia; Ley 8/2013, de 26 de junio, rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, y el RD-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público.

Además de las reformas que se han indicado, han sido numerosas las ocasiones en que disposiciones con rango de Ley han modificado, con muy diversos objetivos, los preceptos de la LBRL, hasta dejarla con la configuración y contenido actual. Reformas que no han tenido, desde luego, el calado de las antes señaladas.

A efectos meramente enunciativos y en orden ascendente, indicaremos con exclusión de las antes señaladas, las otras normas con rango de Ley que han introducido o introdujeron –algunas de ellas están derogadas– modificaciones en la LBRL:

– Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

– Ley 9/1991, de 22 de marzo, por la que se modifican determinados artículos de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades de Altos Cargos; de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local; de la Ley de Contratos del Estado, y de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores.

– Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992.

– Ley 10/1993, de 21 de abril, de modificación del régimen de puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

– RDLeg 2/1994, de 25 de junio, de modificación de la LBRL, y del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en lo que se refiere a la provisión de puestos de trabajo de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

– Ley 39/1994, de 30 de diciembre, por la que se modifica el art. 70.2 LBRL.

– RD-ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales.

– RD-ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica.

– Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios profesionales.

– Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.

– Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.

– Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.

– Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.

– LO 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales.

– LO 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre; de la LBRL; de la LRJ-PAC, y de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal.

– Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

– Ley 8/2007, de 28 de mayo, del suelo.

– Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

– RDLeg 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo.

– Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

– LO 2/2011, de 28 de enero, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

– Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

– RD-Ley 10/2015, de 11 de septiembre, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estímulo de la economía.

– Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del sector público.

– Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016.

– RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público.

– RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.

– RD-Ley 9/2018, de 3 de agosto, de medidas urgentes para el desarrollo del Pacto de Estado contra la violencia de género.

– RD-Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

Así conformada la LBRL, ya dimos cuenta de las determinaciones que sobre régimen local se contienen en los Estatutos de Autonomía que denominamos de «segunda generación», y que resultan obviamente vinculantes para las Comunidades Autónomas en cuestión.

↔ [Véase La incorporación del régimen local a los Estatutos de Autonomía 1/20]

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Además de lo anterior, y dado que las Comunidades Autónomas cuentan con competencias de desarrollo y ejecución –visto el carácter de las competencias estatales–, están obviamente facultadas para promulgar leyes propias de régimen local en desarrollo de las disposiciones de la LBRL y de acuerdo con sus propios Estatutos de Autonomía.

Las Comunidades Autónomas que hasta la fecha se han dotado de leyes de régimen local son las siguientes, con indicación en orden cronológico de la norma en cuestión:

– Cataluña: DLeg 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña.

Aunque la norma vigente en Cataluña es el mencionado Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, ubicamos esta Comunidad Autónoma en primer lugar porque su antecedente fue la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que constituyó el primer desarrollo autonómico de la LBRL.

– Murcia: Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local.

– Navarra: Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra.

– Canarias: Ley 7/2015, de 1 de abril, de los municipios de Canarias, y Ley 8/2015, de 1 de abril, de cabildos insulares.

– Castilla-La Mancha: Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales.

– Galicia: Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local.

– Castilla y León: Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local.

– Aragón: Ley 7/1999, de 9 de abril, de la Administración Local.

– La Rioja: Ley 1/2003, de 3 de marzo, de Administración Local.

– Madrid: Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local.

– Baleares: Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local.

– Andalucía: Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local.

– Comunidad Valenciana: Ley 8/2010, de 23 de junio, de Régimen Local.

– País Vasco: Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.

Otras Comunidades Autónomas regulan solo algunos aspectos del régimen local, como por ejemplo Cantabria, con su Ley 6/1994, de 19 de mayo, reguladora de las entidades locales menores, o la Ley 8/1999, de 28 de abril, de Comarcas de Cantabria. También, sobre determinadas entidades locales, está el caso de Extremadura, con la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores, o la Comunidad Valenciana con su Ley 21/2018, de 16 de octubre, de mancomunidades.

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