Читать книгу Geschichte der USA - Anke Ortlepp - Страница 29

Nach der sozialen Herkunft der Delegierten stellte der PhiladelphiaPhiladelphia-Konvent einen Querschnitt durch die revolutionäre Elite der Pflanzer, Kaufleute und Anwälte dar. Ideologisch überwog aber das zentralistisch-nationale Element, nicht zuletzt deshalb, weil einige der radikalen Volksführer wie Samuel AdamsAdams, Samuel und Patrick HenryHenry, Patrick freiwillig auf die Teilnahme verzichtet hatten. Von den 74 ursprünglich gewählten Abgeordneten fanden sich 55 in Philadelphia ein, wo der Konvent vom 25. Mai bis 17. September 1787 unter dem Vorsitz George WashingtonsWashington, George hinter verschlossenen Türen tagte. Bereits Ende Mai trafen die Delegierten auf Vorschlag des Virginiers Edmund RandolphRandolph, Edmund die grundsätzliche Entscheidung, eine völlig neue Verfassung zu erarbeiten, um die Union zu „konsolidieren“ und im nationalen Sinne umzugestalten. Damit wichen sie bewusst von den Instruktionen des Konföderationskongresses und der meisten Parlamente ab, die Articles of ConfederationArticles of Confederation zu „revidieren und zu verbessern“. Ausgangspunkt der Beratungen war also der Konsens darüber, dass die UnionGewaltenteilungVerfassung eine handlungsfähige ZentralregierungRegierungssystemVerfassung benötigte, deren Kompetenzen und Machtmittel ausreichen mussten, um den anstehenden wie auch allen erdenklichen zukünftigen Aufgaben gerecht zu werden. Im Einzelnen blieben aber genügend Probleme und Streitpunkte übrig, die zäh diskutiert wurden und den Konvent mehr als einmal an den Rand des Scheiterns brachten. Letztlich erzeugte aber die Furcht, dass ein Misserfolg den Zerfall der Union nach sich ziehen würde, immer wieder genügend Kompromissbereitschaft, um diese Krisen zu überwinden.

Vier Problemkreise verwoben sich in der Debatte zu einem komplizierten Geflecht: das VerhältnisVerfassungGewaltenteilungVerfassung zwischen den Einzelstaaten und der Zentralregierung (die in den Entwürfen stets „national government“ und erst am Ende mit Rücksicht auf die öffentliche MeinungÖffentliche Meinung „federal government“, Bundesregierung, genannt wurde); die Machtverteilung innerhalb dieser Zentralregierung; die Repräsentation von großen und kleinen Staaten im zukünftigen Parlament; und der Interessengegensatz zwischen Nord- und Südstaaten, der hauptsächlich in der Sklavereifrage wurzelte. Was den ersten Komplex betraf, so schränkten die Delegierten die Staatensouveränität ein und wiesen der Zentralregierung eine übergeordnete Stellung zu. Von größter praktischer Bedeutung war die Neuordnung der Kompetenzen im wirtschaftlichenWirtschaft Bereich: Die BundesregierungRegierungssystem erhielt nun das Recht, Einfuhrzölle und Steuern zu Zwecken der Verteidigung und allgemeinen Wohlfahrt (common defence and general welfare) zu erheben sowie den Handel zwischen den Staaten und mit dem Ausland zu regulieren. Durch diese Neuformulierung der Steuer- und HandelsbefugnisseFinanzwesenRevolutionsepoche (taxing power und commerce power) war die Bundesregierung finanziell weitgehend unabhängig von den Staaten und konnte sich direkt an jeden einzelnen Bürger wenden. Zugleich wurde den Staaten untersagt, Papiergeld auszugeben und Münzen zu prägen. Damit waren die Voraussetzungen für den einheitlichen Binnenmarkt und eine gemeinsame WirtschaftsWirtschaft-, Währungs- und Handelspolitik geschaffen. Die VerfassungGewaltenteilungVerfassung garantierte den Staaten eine republikanische RegierungsformRegierungssystem und Schutz vor äußeren Angriffen wie vor innerem Umsturz. Zu diesem Zweck durfte die Bundesregierung nicht nur Heer und Flotte unterhalten, sondern auch die Staatenmilizen beaufsichtigen und nötigenfalls gegen Unruhen (domestic violence) einsetzen. Vollendet wurde der Übergang von der konföderativen zur bundesstaatlichen Ordnung durch zwei dehnbare Generalklauseln: Artikel I, Abschnitt 8 ermächtigte den neuen KongressRegierungssystemKongress, alle Gesetze zu beschließen, die er für „notwendig und angemessen“ (necessary and proper) hielt, um die ihm von der Verfassung gestellten Aufgaben zu erfüllen; und Artikel VI erklärte die Verfassung und die Gesetze und Verträge der Union zum höchsten geltenden Recht (supreme law of the land), an das jeder Richter ungeachtet der Verfassungen und Gesetze der Einzelstaaten gebunden war. Trotz der Beschneidung ihrer Selbstständigkeit blieben die Staaten aber die Grundeinheiten des RegierungssystemsRegierungssystem. Das zeigte sich z.B. bei dem in Artikel V festgelegten Verfahren zur VerfassungsänderungGewaltenteilungVerfassungVerfassung: Vorgeschlagen werden konnten Änderungen und Ergänzungen (amendmentsVerfassungZusätze) entweder von beiden Häusern des KongressesRegierungssystemKongress mit Zweidrittelmehrheit oder von einem Verfassungskonvent, der auf Antrag von zwei Drittel der Staaten zustande kam. Damit ein solcher Vorschlag Geltung erlangte, mussten ihm aber drei Viertel der Staaten – durch Parlamentsbeschluss oder per Ratifizierungskonvent – zustimmen.

Bei der Konstruktion der Bundesorgane ließ sich die Mehrheit der Delegierten von der Absicht leiten, ein Übergewicht der Legislative, eine Art ParlamentssouveränitätGewaltenteilungVerfassungVerfassungParlamentssouveränität, wie sie sich in den Staaten herausgebildet hatte, zu verhindern. Gewiss stand der KongressRegierungssystemKongress als Verkörperung des Gesamtwillens der Union im Zentrum des RegierungssystemsRegierungssystem; es musste aber Vorsorge getroffen werden, dass die Rechte von Minderheiten sowie der Geist und Buchstabe der VerfassungVerfassung selbst gewahrt blieben. Eine möglichst unabhängige Exekutive und Judikative waren dazu gedacht, der legislativen Gewalt Grenzen zu setzen, um das System als Ganzes im Gleichgewicht zu halten. Überragenden Stellenwert gewann dabei die Frage, wie die Exekutive beschaffen sein und welche BefugnisseGewaltenteilungVerfassungVerfassung sie ausüben sollte. Ihre Beantwortung war deshalb so prekär, weil sich hier am deutlichsten die Abwendung von den radikalen Maximen der Revolution zu Gunsten gemäßigter Vorstellungen von einer balance of power im Sinne der englischenGroßbritannienVerfassung konstitutionellen Tradition offenbarte. Ein Ersatz für den König, der dem Parlament Paroli bieten konnte, war nicht leicht zu finden, zumal die ausführende Gewalt im Bewusstsein der Zeitgenossen immer noch mit der erblichen Monarchie identifiziert wurde. Der Konvent erwog eine ganze Reihe von Modellen, die sich zwischen den Extremen eines auf Lebenszeit gewählten PräsidentenRegierungssystemPräsident (ein Vorschlag HamiltonsHamilton, Alexander, der aber angesichts der öffentlichen Meinung keine Realisierungschance hatte) und einem kollegialen Führungsgremium bewegten, das am ehesten den republikanischen Prinzipien entsprochen hätte. Am Ende setzte sich der Vorschlag des pennsylvanischen Anwalts James WilsonWilson, James durch, dass „die Exekutive aus einer einzigen Person bestehen“ sollte, obwohl einige Delegierte darin den „Fötus der Monarchie“ zu erkennen glaubten. Nach Meinung der Mehrheit war so am besten gewährleistet, dass die Exekutive über einen einheitlichen WillenRegierungssystem und über genügend Energie und Effektivität verfügen würde, um das Wohl der Nation zu verfolgen, und dass gleichzeitig klare Verantwortlichkeiten gegeben seien. Unterschwellig spielte dabei sicher eine Rolle, dass viele Delegierte mit dem Konventsvorsitzenden George WashingtonWashington, George bereits den Wunschkandidaten für das neue Amt im Auge hatten. Die Debatte über die AmtszeitRegierungssystemPräsident spitzte sich auf zwei konkurrierende Vorschläge zu: sieben Jahre ohne Wiederwahl oder vier Jahre mit der Möglichkeit, sich danach erneut zur Wahl zu stellen. Den Ausschlag für das zweite Modell gab schließlich die Überlegung, dass der vierjährige Turnus einerseits eine relativ gute Sicherheit gegen Machtmissbrauch bot, das Verbot einer Wiederwahl andererseits die Energie des Amtsinhabers eher lähmen und die Optionen der Bürger zu sehr einschränken würde. Als zuständiges Wahlgremium war lange Zeit der Kongress vorgesehen gewesen, nachdem die Delegierten den Gedanken der direkten Volkswahl als zu radikal, vor allem aber als nachteilig für die kleinen Staaten und die Sklavenstaaten (in denen ja nur verhältnismäßig wenige weiße Wähler lebten) verworfen hatten. Die Entscheidung für eine indirekte Volkswahl stellte also in erster Linie ein Zugeständnis an die kleinen Staaten und das föderativeGewaltenteilungVerfassung Prinzip dar. Im Wahlmännerkollegium, dessen Mitglieder zunächst von den Staatenparlamenten, nicht von den Bürgern selbst gewählt wurden, verfügte jeder Staat über die gleiche Anzahl Stimmen wie er Abgeordnete und Senatoren in den KongressRegierungssystemKongress entsenden durfte. Durch die Vorschrift, dass die Elektoren je zwei Stimmen hatten, von denen sie eine für einen Kandidaten abgeben mussten, der nicht aus ihrem eigenen Staat stammte, wurde das Gewicht der kleinen Staaten erhöht. Noch deutlicher kam das föderale Element darin zum Ausdruck, dass für die Wahl zum PräsidentenRegierungssystemPräsident die absolute Mehrheit der Wahlmännerstimmen erforderlich war. Die meisten Delegierten gingen davon aus, dass ein solches Ergebnis nur in Ausnahmefällen eintreten und die letzte Entscheidung deshalb in der Regel doch beim RepräsentantenhausRegierungssystemRepräsentantenhaus liegen würde. Hier sah die VerfassungGewaltenteilungVerfassungVerfassung vor, dass bei den Stichwahlen im Repräsentantenhaus nach Staaten abzustimmen sei, wobei jeder Staat, ob groß oder klein, eine Stimme hatte. Ein „Nebenprodukt“ dieser komplizierten Regelung war das Amt des VizepräsidentenVizepräsidentenamt, das an denjenigen Kandidaten fiel, der die zweithöchste Zahl von Wahlmännerstimmen erreichte.

In der Summe der Kompetenzen, die der Konvent dem PräsidentenRegierungssystemPräsident zubilligte, machte er ihn gleichzeitig zum Regierungschef, zum Staatsoberhaupt und zum Oberbefehlshaber der Streitkräfte. Diese unerhörte Machtfülle wurde allerdings dadurch eingegrenzt, dass der Präsident eine ganze Reihe von BefugnissenGewaltenteilungVerfassung mit dem Kongress teilen musste. So sah man vor, dass er zur Ernennung der Minister – wie auch der Richter und anderen hohen Regierungsbeamten – die Zustimmung des SenatsRegierungssystemSenat benötigte. Seine Befugnis, völkerrechtliche Verträge abzuschließen, musste er ebenfalls mit dem Senat teilen, dessen ZweidrittelmehrheitRegierungssystem für die Ratifizierung erforderlich war. Außenpolitischen Alleingängen und militärischen Abenteuern des PräsidentenRegierungssystemPräsident glaubten die Delegierten dadurch vorbeugen zu können, dass sie die Entscheidung über Krieg und Frieden, die Aufstellung von Heer und Flotte und die Mobilisierung der Milizen dem Kongress überließen. Gestärkt wiederum wurde der Präsident gegenüber der Legislative durch ein Vetorecht, mit dem er Kongressgesetze aufhalten konnte, sofern ihn RepräsentantenhausRegierungssystemRepräsentantenhaus und SenatRegierungssystemSenat nicht mit Zweidrittelmehrheit überstimmten. Dabei ging es den Delegierten weniger um die Blockierung von GesetzesvorhabenGewaltenteilungVerfassungVerfassung als vielmehr, wie MadisonMadison, James erklärte, um die Verhinderung von „überhastet formulierten, ungerechten und verfassungswidrigen“ Gesetzen. Auf diese Weise war der Präsident aktiv und in konstruktiver Weise am Gesetzgebungsprozess beteiligt. Diese Regelungen sind charakteristisch für das Bemühen des Konvents, ein komplexes System der Gewaltenverschränkung und wechselseitigen Kontrolle zu schaffen, das eher MontesquieusMontesquieu, Charles de Secondat, Baron de Idealvorstellungen von der englischenGroßbritannien VerfassungVerfassung als dem tatsächlichen System des King in Parliament folgte, wie es im 18. Jahrhundert Gestalt angenommen hatte. Die Präsidentschaft wurde Teil eines mixed and limited government, dessen verfassungsmäßige Begrenzung in erster Linie dem Schutz der individuellen Freiheit vor staatlicher Willkür und Unterdrückung dienen sollte.

Das Prinzip der funktionalen GewaltenteilungRegierungssystem und GewaltenverschränkungVerfassungGewaltenteilungVerfassung wird auch beim Blick auf die Judikative deutlich: Der Konvent etablierte das Oberste Gericht (Supreme CourtSupreme CourtVerfassung) zwar erstmals als eigenständigen dritten Regierungszweig, ermächtigte aber den Präsidenten, die Bundesrichter mit Zustimmung des SenatsRegierungssystemSenat auf Lebenszeit (during good behavior) zu ernennen. Der Vorsitzende des Gerichts wiederum wurde ermächtigt, das Verfahren der Amtsanklage (ImpeachmentImpeachment (Amtsenthebung)) gegen den Präsidenten zu leiten, das der Konvent als letzte Schranke gegen exekutive Willkür errichtete. An einem solchen Impeachment sind laut VerfassungVerfassung aber auch die beiden Kammern des Kongresses beteiligt: Das RepräsentantenhausRegierungssystemRepräsentantenhaus hat das alleinige Recht, die Anklage zu erheben, und der SenatRegierungssystemSenat kann den Präsidenten mit Zweidrittelmehrheit verurteilen. Der Supreme Court, dessen exakte Befugnisse der Kongress erst 1789 im Judiciary ActJudiciary Act (1789) festlegte, sollte für eine einheitliche Rechtsprechung und die Beachtung der konstitutionellen Grenzen in der ganzen Union sorgen. Welche Autorität er sich später wirklich verschaffen würde, war zum Zeitpunkt der Verfassungsgebung ebenso wenig vorauszusehen wie Erfolg und Dauerhaftigkeit des Systems insgesamt. Nach dem Willen der Verfassungsväter sollten sich die drei Gewalten aber auf keinen Fall gegenseitig lähmen, sondern vielmehr durch Konkurrenz und Ehrgeiz zu höheren Leistungen anspornen. Im 51. Federalist-EssayFederalist papers fasste MadisonMadison, James diese Überzeugung in dem Satz „ambition must be made to counteract ambition“ zusammen.

Bei der Frage nach Struktur und Zusammensetzung des neuen KongressesRegierungssystemKongressGewaltenteilungVerfassungVerfassung gingen die Auffassungen der großen und der kleinen Staaten zunächst weit auseinander. Man einigte sich aber schließlich darauf, bei der Sitzverteilung im Unterhaus (House of Representatives) die Einwohnerzahl zugrunde zu legen, im Oberhaus (SenateRegierungssystemSenat) hingegen jedem Staat zwei Sitze zu gewähren. Die Abgeordneten sollten in den Staaten für zwei Jahre direkt gewählt werden (wobei das WahlrechtWahlrecht Sache der Staaten blieb), die Senatoren von den Staatenparlamenten auf sechs Jahre bestimmt werden. Dieser von ConnecticutConnecticut vorgeschlagene Kompromiss (Connecticut CompromiseConnecticut Compromise) entschädigte die kleinen Staaten bis zu einem gewissen Grade für den erlittenen Macht- und Statusverlust, den der Proporz im RepräsentatenhausRegierungssystemRepräsentantenhaus erzeugte, denn über den SenatRegierungssystemSenat konnten sie nun gleichberechtigt Einfluss auf die Gesetzgebung und die Ernennung von Beamten und Richtern nehmen.

Der Nord-Süd-Konflikt hatte seinen Ursprung darin, dass die Südstaaten fürchten mussten, im Kongress wegen ihrer geringeren weißen Bevölkerungszahl vom Norden majorisiert zu werden. Ihre Delegierten im Konvent wollten sicherstellen, dass die künftige WirtschaftspolitikWirtschaft die Interessen der auf den Export von Agrarprodukten angewiesenen südlichen Pflanzer und Farmer berücksichtigte und dass sich der Rest der Union nicht zusammentun konnte, um die SklavereiSklaverei (s.a. Afroamerikaner) zu verbieten. In einem frühen Stadium der Beratungen gestanden die Delegierten der Nord- und Mittelstaaten dem SüdenSüden zu, als Grundlage für die Repräsentation im Unterhaus nicht allein die weiße Bevölkerung zu nehmen, sondern drei Fünftel „aller anderen Personen, mit Ausnahme von IndianernNative AmericansAntebellum“ hinzuzuzählen (eine Umschreibung für das Wort „Sklaven“, das man in der VerfassungGewaltenteilungVerfassungVerfassung vermeiden wollte). Als die Südstaatler jedoch später für die Verabschiedung von Handelsgesetzen ZweidrittelmehrheitenRegierungssystem in beiden Häusern des Kongresses verlangten, zogen die anderen Delegationen ihr Zugeständnis wieder zurück, weil sie eine Vormachtstellung des Südens befürchteten. Nur mit großer Mühe gelang es einem speziellen Komitee, die unvereinbar scheinenden Standpunkte im so genannten Great Compromise zusammenzuführen: Der Norden willigte ein, dass die Drei-Fünftel-Klausel bei der Berechnung der Repräsentation angewendet wurde und der Kongress den Sklavenimport bis 1808 nicht unterbinden durfte. Im Gegenzug erklärte sich der Süden bereit, entsprechend der verbesserten Repräsentation mehr direkte Steuern zu zahlen und auf qualifizierte Mehrheiten für Handelsgesetze zu verzichten.

In der Schlussphase lehnte der Konvent George MasonsMason, George Vorschlag ab, einen GrundrechtekatalogGewaltenteilungVerfassungVerfassung zu formulieren. Die Mehrheit hielt dies entweder für unnötig, weil eine solche Bill of RightsBill of Rights die in den Staaten bereits geltenden Bestimmungen duplizieren würde, oder sogar für schädlich, weil sie den Handlungsspielraum der Bundesregierung zu sehr einengen könnte. Am 17. September 1787 nahm der Konvent den VerfassungsentwurfVerfassungRatifizierungRegierungssystem mit den Stimmen der noch vertretenen elf Staaten an und stellte ihn dem Konföderationskongress zu. Außer Rhode IslandRhode Island fehlte jetzt auch New YorkNew York, weil zwei der drei Delegierten aus Protest gegen den Trend zum Zentralismus vorzeitig abgereist waren und HamiltonHamilton, Alexander allein kein Votum mehr abgeben durfte. Von den 41 Delegierten, die bis zum Schluss im schwül-heißen PhiladelphiaPhiladelphia ausgeharrt hatten, verweigerten drei – George MasonMason, George und Edmund RandolphRandolph, Edmund aus VirginiaVirginia sowie Elbridge GerryGerry, Elbridge aus MassachusettsMassachusetts – ihre Unterschrift unter das Dokument. Wieder daheim veröffentlichten sie kritische Stellungnahmen zum Werk des Konvents, die erste Kristallisationspunkte für eine allgemeine Oppositionsbewegung bildeten.

Die Mehrheit des Konvents hatte mit politischem Widerstand gerechnet und Vorsorge getroffen, dass die RatifizierungVerfassung keine unüberwindlichen Schwierigkeiten bereiten würde. Eingedenk der schlechten Erfahrungen mit der Einstimmigkeitsklausel der Articles of ConfederationArticles of Confederation schrieben sie in Artikel VII fest, dass die Zustimmung von neun Staaten genügte, um die VerfassungGewaltenteilungVerfassungVerfassung in Kraft zu setzen. Entscheiden sollten außerdem nicht die Staatenparlamente oder Volksabstimmungen, sondern speziell gewählte Ratifizierungskonvente, von denen man am ehesten Unvoreingenommenheit und Objektivität erwarten durfte. Als der KonföderationskongressKonföderationskongress Ende September 1787 den Verfassungsentwurf mit dieser Empfehlung kommentarlos an die Staaten weiterleitete, setzte er eine monatelange öffentliche Debatte in Gang, die in ihrer Leidenschaftlichkeit an die Revolution erinnerte, deren Form und Inhalt aber auch schon auf die parteipolitischen Auseinandersetzungen im neuen Bundesstaat vorauswiesen.