Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 10

En relación con la vinculación del legislador a los principios rectores de la política social y económica, la jurisprudencia constitucional ha analizado tres tipos de cuestiones: en primer lugar, la propia existencia y límites de esa vinculación, en segundo lugar, su posible vulneración por omisión y, finalmente, la existencia o no de un deber de mantenimiento de los niveles de protección ya alcanzados. Se trata, en general, de decisiones recaídas sobre otros principios, pero cuya doctrina es trasladable al ámbito de la protección del medio ambiente.

2.2.1. Amplio margen de configuración legislativa

En relación con la primera de las cuestiones, para el Tribunal Constitucional no ofrece ninguna duda, como es lógico, el carácter normativo y vinculante para el legislador de los principios rectores. Así, por ejemplo, en términos muy claros, la STC 14/1992 (FJ 11): «Este precepto [el art. 51 CE] enuncia un principio rector de la política social y económica, y no un derecho fundamental. Pero de ahí no se sigue que el legislador pueda contrariar el mandato (de defender a los consumidores y usuarios), ni que este Tribunal no pueda contrastar las normas legales, o su interpretación y aplicación, con tales principios. Los cuales, al margen de su mayor o menor generalidad de contenido, enuncian proposiciones vinculantes en términos que se desprenden inequívocamente de los arts. 9 y 53 de la Constitución».

No obstante, las posibilidades de control constitucional del cumplimiento de esta obligación presentan algunos límites, tanto por las características intrínsecas de estos principios como por ciertas limitaciones de nuestro sistema de justicia constitucional.

En cuanto a las primeras, el Tribunal Constitucional, como no podía ser de otra forma, ha tenido que reconocer el amplio margen de configuración con que cuenta el legislador a la hora de desarrollarlos, como resultado de un conjunto de circunstancias convenientemente expuestas también por la indicada Sentencia. En primer lugar, la propia posición general del legislador ante la Constitución, que representa un marco en el que han de ser posibles distintas opciones políticas («el valor superior del pluralismo político»). En segundo lugar, la falta de un contenido esencial, constitucionalmente protegido, que represente un límite infranqueable para el legislador. Y en tercer lugar, la propia formulación constitucional de estos principios, que con frecuencia se presenta en términos muy abiertos: «así ocurre con el art. 51.1 CE, que determina unos fines y unas acciones de gran latitud, que pueden ser realizadas con fórmulas de distinto contenido y alcance» (STC 14/1992, FJ 11), extremo éste perfectamente trasladable al enunciado del artículo 45.2 CE.

A estas razones cabría añadir la frecuente obligación que asiste al legislador de compatibilizar la realización de principios rectores conflictivos entre sí, lo cual es especialmente aplicable al caso de la protección del medio ambiente, como se ha cuidado de destacar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde fechas tempranas (STC 64/1982). Tal vez sea éste uno de los aspectos más destacados de la jurisprudencia constitucional «sustantiva» sobre temas ambientales: la idea de que la protección del medio ambiente tampoco constituye un valor absoluto, sino que se ha de «armonizar» o «compaginar» con la realización de otros mandatos constitucionales, como el de atender al desarrollo de todos los sectores económicos ( art. 130.1 CE), en la forma que en cada caso decida el legislador (STC 64/1982, FJ 2: «La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico»). Esta necesidad de armonizar el medio ambiente y el desarrollo económico constituye, a mi juicio, la razón fundamental que justifica el acierto de su tratamiento constitucional como principio rector y no como derecho fundamental, lo que supondría trasladar a los tribunales y en último término al Tribunal Constitucional la pesada carga de terciar en esa ponderación mediante la determinación de su contenido esencial.

Ese amplio margen de configuración, apoyado en todas las razones indicadas, simplemente limita, pero no excluye por supuesto la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de una Ley o de un precepto legal por vulneración de un principio rector. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en relación con otros principios rectores (como la protección de la familia, art. 39.1 CE, en la STC 45/1989, sobre la tributación conjunta con acumulación de rentas de los cónyuges en el impuesto sobre la renta), el Tribunal Constitucional todavía no ha declarado la inconstitucionalidad de ninguna Ley por vulneración del artículo 45 de la Constitución, y ni siquiera se le ha planteado todavía ninguna cuestión de estas características. El supuesto planteado en la STC 64/1982 (Ley catalana de protección de espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas) era justamente el inverso, el de posible vulneración de otros principios constitucionales en aras de la protección ambiental6).

2.2.2. Vulneraciones por omisión

En relación con la vulneración por omisión de los principios rectores de la política social y económica, parece necesario hacer algunas distinciones. En efecto, la falta absoluta de desarrollo de un principio rector, aun enunciado por la Constitución en términos muy generales o «de gran latitud» (como decía la STC 14/1992, FJ 11), como podría ser el contenido en el art. 45.2 CE, constituiría evidentemente una vulneración de la Constitución, aunque tal situación sea difícilmente imaginable. Igualmente vulneraría la Constitución la situación, más fácilmente imaginable, de falta de desarrollo legislativo de mandatos mucho más concretos también incorporados en ocasiones en la formulación de tales principios, como, por ejemplo, el de establecer «sanciones penales» por vulneración de la normativa ambiental ( art. 45.3 CE). Lo que ocurre en ambos casos es que nuestro sistema de justicia constitucional no contempla recursos de inconstitucionalidad por omisión o inactividad del legislador (a diferencia, por ejemplo, del Derecho comunitario, art. 232 TCE)7), por lo que tales situaciones de inconstitucionalidad quedarían, entre nosotros, impunes.

Otra cuestión diferente es hasta qué punto cabe imputar a una Ley o a un precepto legal, aisladamente considerado, una vulneración «por omisión» de un principio rector. La situación en este caso no es realmente de inactividad, sino de actividad legislativa que supuestamente no ha tenido en cuenta un principio rector. Esta es la cuestión realmente aludida, de forma incidental, por la STC 45/1989 (FJ 4), que en definitiva no hace sino poner de manifiesto una más de las dificultades a las que enfrenta el control de constitucionalidad positivo de las Leyes a partir de los principios rectores. Dice, con razón, la Sentencia que «la naturaleza de los principios rectores (...) hace improbable que una norma legal cualquiera pueda ser considerada inconstitucional por omisión, esto es, por no atender, aisladamente considerada, el mandato a los poderes públicos, y en especial al legislador, en el que cada uno de estos principios por lo general se concreta». No obstante lo cual, claramente afirma que cabe utilizar los principios rectores «para resolver sobre la constitucionalidad de una acción positiva del legislador, cuando ésta se plasma en una norma de notable incidencia sobre la entidad constitucionalmente protegida», como por lo demás hizo efectivamente la Sentencia.

Si se trata de mandatos concretos, la posibilidad de enjuiciar una acción positiva del legislador es todavía más clara. Por ejemplo, la despenalización de los delitos ecológicos sería claramente inconstitucional y, por otro lado, su enjuiciamiento no tropezaría, obviamente, con los obstáculos procesales que había para enjuiciar la falta inicial de penalización.

2.2.3. Disminución de los niveles de protección ya alcanzados

En relación con la Seguridad Social y el régimen de pensiones de la tercera edad ( arts. 41 y 50 CE), la doctrina del Tribunal Constitucional es clara en el sentido de que la Constitución no garantiza el mantenimiento de los niveles de cada una de las prestaciones individualmente consideradas, «sino que se debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que pueda prescindirse de las circunstancias económicas y sociales de cada momento y sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales» (STC 134/1987, FJ 5, entre otras). Esta jurisprudencia podría ser trasladable al caso de la protección del medio ambiente, en el sentido de que tampoco cabe pensar que la Constitución garantice el mantenimiento, uno por uno, de los niveles de protección legalmente establecidos, es decir, que impida la reforma a la baja de cualquier pieza de la legislación ambiental aisladamente considerada, siempre que se respeten unos mínimos, el «equilibrio» entre protección del medio ambiente y desarrollo económico que impone la Constitución según la jurisprudencia constitucional. Lo contrario implicaría una «petrificación» del ordenamiento incompatible con la posición constitucional del legislador y con el amplio margen de configuración con que cuenta en el desarrollo de los principios rectores8).

Este es, más o menos, el planteamiento que subyace a la STC 73/2000, en el caso de la presa de Itoiz. La Ley Foral navarra que reducía las «zonas periféricas de protección» de ciertas reservas naturales limítrofes con la presa para hacer posible su llenado conforme al proyecto original, inviable tras su anulación judicial (parcial) basada en el incumplimiento de la normativa anterior al respecto, no fue cuestionada ante el Tribunal Constitucional directamente por vulneración del art. 45 CE, sino por presunta arbitrariedad ( art. 9.3 CE) y vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE), como derecho a la ejecución de las Sentencias en sus propios términos. La Sentencia no examina, pues, directamente la constitucionalidad de la Ley desde la perspectiva del art. 45 CE, pero para justificar la legitimidad de la restricción que produce la Ley sobre el derecho a la ejecución de las Sentencias en sus propios términos, no omite efectuar un juicio positivo de la constitucionalidad de la Ley desde el prisma del art. 45 CE. Para la Sentencia (FFJJ 12, 13 y 14), la Ley cuestionada respeta el «equilibrio» que impone la Constitución en estos temas (STC 64/1982), porque, en definitiva, al Tribunal le convence el argumento utilizado en la Exposición de Motivos de la Ley en defensa de la norma, a saber, que la lámina de agua del embalse sustituye con creces el papel protector de los nidos encomendado a la zona periférica reducida. Así pues, aun admitiendo que el nuevo régimen ofrezca una menor protección de dichos espacios, la modificación legislativa, que persigue hacer viable una infraestructura de claro interés económico, mantiene el «equilibrio» exigible entre ambas clases de intereses generales, por lo que resulta legítima la restricción que produce de aquel derecho fundamental. Prescindiendo de las peculiaridades que presenta el examen de la cuestión bajo este punto de vista, en esta Sentencia se reafirma la interpretación del art. 45 CE llevada a cabo por la STC 64/1982 como criterio de enjuiciamiento constitucional de posibles leyes atentatorias contra la protección del medio ambiente9).