Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 18

Una vez examinado el marco general, vamos a centrarnos ahora en el reparto de competencias sobre la materia principalmente concernida, que no es otra obviamente que la «protección del medio ambiente», empezando por las funciones de carácter normativo.

3.3.1. Delimitación de las funciones respectivas: evolución jurisprudencial

El reparto de funciones normativas en materia de «protección del medio ambiente» ha planteado específicos problemas al Tribunal Constitucional, dando lugar a una interesante serie jurisprudencial que incluye la rectificación expresa en un momento dado de la doctrina anteriormente establecida.

Todo trae causa de la peculiar forma en que la Constitución ( art. 149.1.23 CE) formula la competencia estatal en este ámbito, añadiendo a la reserva de la «legislación básica sobre protección del medio ambiente», la cláusula «sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección». Este concepto de «normas adicionales de protección», que no se repite en ningún otro apartado de los arts. 148 y 149 CE, provocó desde un principio lógicas dudas sobre el alcance de las funciones normativas que podían corresponder a las Comunidades Autónomas en este ámbito, en el sentido de si eran sólo de «complemento» de la legislación básica estatal o incluían también su «desarrollo legislativo». Tales dudas tuvieron reflejo en la propia redacción inicial de los Estatutos de Autonomía, que presentaban formulaciones muy variadas.

La primera toma de posición al respecto se produjo con la STC 170/1989, sobre el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, en un asunto, a mi juicio, mal enfocado por el Tribunal, como antes se dijo, por haber reconocido a la Comunidad de Madrid una competencia normativa en la materia (aunque fuera sólo para dictar «normas adicionales de protección») por entonces reservada a las Comunidades de Autonomía plena inicial. Con todo, dicha Sentencia hizo un primer intento de deslinde, poniendo de relieve una característica peculiar de «legislación básica» en este campo, y es que en materia de protección del medio ambiente «la legislación básica posee la característica técnica de normas mínimas de protección que permiten "normas adicionales". Es decir, la legislación básica del Estado no cumple en este caso una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas con competencia en la materia establezcan niveles de protección más altos» (FJ 2). Con ello quedaba, en realidad, esclarecido el sentido de la facultad autonómica de establecer «normas adicionales de protección», en unos términos que han hecho fortuna, pero tal vez no del todo resuelta la otra cuestión (que no era relevante para la decisión del caso), es decir, la de si en esta materia cabe también un «desarrollo legislativo» ordinario de la legislación básica.

Esta es la cuestión a la que hubo de enfrentarse, primero, la STC 149/1991, sobre la Ley de Costas, que la resolvió en sentido negativo. Utilizando como principal argumento la singularidad de la referencia constitucional a la facultad de las Comunidades Autónomas de establecer «normas adicionales de protección», la Sentencia de Costas [FJ 1 D)] entendió que, si bien no es en sí misma inconstitucional la asunción en esta materia de una competencia de desarrollo legislativo, «la obligada interpretación de los Estatutos conforme a la Constitución fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que, por el detalle con el que están concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno». Esta doctrina permitió a la Sentencia, por ejemplo, salvar la constitucionalidad de ciertos desarrollos reglamentarios que la Ley de Costas atribuía la Administración General del Estado y que con un entendimiento ordinario de la relación entre legislación básica estatal y desarrollo legislativo autonómico, hubieran resultado inconstitucionales por su grado de detalle.

Cuatro años duró esta interpretación tan generosa para el Estado como restrictiva para las Comunidades Autónomas del respectivo alcance de sus competencias normativas en la materia. La rectificación expresa se llevó a cabo por la ya citada STC 102/1995, sobre la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Manteniendo el sentido de la competencia para dictar «normas adicionales de protección» en los términos establecidos por la STC 170/1989, la Sentencia 102/1995 (FFJJ 8 y 9) amplió la competencia autonómica también al «desarrollo legislativo» de la legislación básica estatal, en el sentido ordinario de esta función según la doctrina del propio Tribunal: «el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aun siendo "menor que en otros ámbitos", no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 (...) de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas»). Y con esta nueva doctrina la Sentencia declaró inconstitucionales, por exceso, determinadas previsiones de desarrollo reglamentario que aquella Ley hacía a favor del Gobierno, aunque no tantas como hubiera deseado el propio ponente, que en su voto particular apostaba por un entendimiento más «formal» del concepto de «legislación básica», frente al de bases, equivalente a una «reserva de ley» rigurosa (ap. 2 in fine).

No hay en la Sentencia una especial argumentación del cambio de doctrina, al margen de algunas referencias confusas a las reformas estatutarias del 92/94, pero tal vez no hacía falta, porque era la interpretación del art. 149.1.23 CE efectuada por la Sentencia de Costas la que se basaba en argumentos muy débiles y abiertamente contradictorios con la redacción (por aquel entonces) de la mayor parte de los Estatutos de Autonomía.

A partir de la doctrina sentada en esta Sentencia, mantenida invariablemente desde entonces, queda claro que la «legislación» en materia de «protección del medio ambiente» constituye una tarea compartida, en la cual al Estado le corresponde el establecimiento de la «legislación básica» y a las Comunidades Autónomas su «desarrollo legislativo», incluida la posibilidad de dictar «normas adicionales de protección». Las nuevas redacciones de los Estatutos de las Comunidades Autónomas de autonomía gradual, tras la segunda reforma (1996-1999), se expresan ya claramente en estos términos27).

3.3.2. Exigencias formales y materiales de la legislación básica

Resultan, pues, plenamente aplicables a la «legislación básica» en materia de protección del medio ambiente las exigencias de orden material y formal impuestas, con carácter general, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en estos casos.

Muy en síntesis, porque, además de general, es una doctrina antigua y bien conocida: Desde el punto de vista formal, la legislación básica (postconstitucional), primero ha de tener rango de ley, aunque se admite su formulación mediante normas reglamentarias cuando resulte necesario por la naturaleza de la materia (por ej., «siempre que se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional», STC 102/1995, FJ 8); y, segundo, ha de indicar expresamente su carácter básico, a menos que éste pueda inferirse sin dificultad de la estructura de la norma (por ej., la STC 101/2005, Plan Director de la Red de Parques Nacionales, admite la declaración de ese carácter por remisión, FJ 6). Y, desde el punto de vista material, la legislación básica habilita, desde luego, al Estado «para proceder a un encuadramiento de una política global de protección ambiental, habida cuenta del alcance no sólo nacional sino internacional que tiene la regulación de esta materia y de la exigencia de la indispensable solidaridad colectiva consagrada en el art. 45.2 CE» (SSTC 64/1982, FJ 4, y 306/2000, FJ 6), pero no puede alcanzar tal «grado de detalle» que impida a las Comunidades Autónomas formular sus propias políticas ambientales y deje vacía de contenido su competencia normativa, que no es sólo para establecer normas adicionales protección, sino también de desarrollo legislativo.

Por supuesto, el Tribunal ha tenido ocasión de aplicar esta doctrina, también en materia ambiental, en numerosas ocasiones, tanto al conocer de impugnaciones de normas estatales pretendidamente básicas (por ej., además de otras ya citadas, la STC 126/2002, sobre ayudas previstas en el Plan Nacional de Residuos Industriales), como también en impugnaciones por parte del Estado de normas autonómicas por posible vulneración de la legislación básica, como presupuesto para poder apreciar dicha vulneración (por ej., la STC 331/2005, sobre la Ley andaluza del espacio natural de Doñana).

No es necesario analizar, aquí, con más detalle esta jurisprudencia, pues, sobre ser la determinación de lo (materialmente) básico una labor esencialmente casuística (STC 102/1995, FJ 9, y 156/1995, FJ 3), los criterios más específicos usados por el Tribunal en esa labor no difieren de los aplicados en otras materias28).

3.3.3. Reducción del alcance de la legislación básica cuando incide sobre materias de competencia exclusiva autonómica

Además de reconducir la interpretación de la competencia normativa estatal en materia de «protección del medio ambiente» a la usual cuando el Estado tan sólo dispone de las bases o la legislación básica en una materia, el Tribunal Constitucional ha querido dar una vuelta de tuerca más a dicha competencia normativa, como freno al ya aludido carácter «transversal» de la protección del medio ambiente, en aquellos casos en que incide sobre una materia de competencia exclusiva autonómica, como puede ser la ordenación del territorio, la caza y la pesca fluvial o la protección de espacios naturales (según la comprensión de esta última materia por la STC 102/1995, a la que ya nos referimos).

En estos casos, el entendimiento de lo que puede ser «básico» desde el punto de vista de la protección del medio ambiente ha de ser, de acuerdo con la doctrina del Tribunal, forzosamente más reducido, «tanto en extensión como en intensidad» (STC 102/1995, FJ 26). Así, por ej., en relación con la caza, no puede entrar dentro de la normativa básica ambiental la regulación de los requisitos para la obtención de licencias de caza (STC 102/1995, FJ 28)29).

Pero donde esta doctrina ha tenido principal aplicación es en el ámbito de la planificación de los recursos naturales (Planes de Ordenación de los Recursos Naturales –PORN–). Así, si bien el Tribunal Constitucional ha admitido como básico, a este respecto, el mandato de planificar, acompañado de unas directrices, ha rechazado ese carácter para la planificación propiamente dicha, por su grado de detalle, pero sobre todo porque, con independencia de su calificación como actividad normativa o de ejecución, se trata de una planificación de los usos del suelo (no económica) y, por lo tanto, constituye desde el punto de vista competencial ordenación del territorio, competencia exclusiva autonómica. Estas ideas, ya apuntadas por la STC 102/1995 (FJ 13), fueron llevadas a sus últimas consecuencias por la STC 306/2000 (Picos de Europa), que rechazó incluso la competencia estatal para elaborar y aprobar los PORN de los Parques Nacionales, en un momento en el que todavía no se había declarado la inconstitucionalidad del sistema de gestión conjunta («El título competencial retenido por el Estado ex art. 149.1.23 CE no habilita a éste para [elaborar y] aprobar por sí mismo los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales», FJ 7). Realmente, la exclusión de toda competencia estatal para ordenar directamente el territorio cualquiera que sea el título invocado (que no aparecía todavía en la STC 102/1995), constituye desde hace tiempo una constante en la doctrina del Tribunal (SSTC 61/1997, FJ 22, y 149/1998, FJ 3).

3.3.4. Prohibición de rebaja de los estándares de protección garantizados por la legislación básica

En la lógica de la relación entre legislación básica y desarrollo legislativo autonómico está también la prohibición (supuesto el carácter materialmente básico de aquélla, controlable por el Tribunal como un prius) de contradicción de la primera por parte del segundo. Y una de las maneras más características en las que la legislación autonómica puede vulnerar la legislación básica en materia de protección del medio ambiente, dada su función de garantía de unos niveles mínimos comunes de protección, consiste precisamente en el establecimiento de una normativa menos protectora.

Supuestos de esta índole se han planteado, ante todo, en relación con el establecimiento de infracciones y sanciones administrativas en ciertos sectores de la legislación ambiental. La falta de tipificación de ciertas infracciones consideradas por la legislación básica como muy graves o la reducción sensible de las sanciones previstas por ella se consideran por la jurisprudencia del Tribunal rebajas de los estándares mínimos de protección y determinan, en consecuencia, la inconstitucionalidad de la normativa autonómica (SSTC 156/1995, 196/1996, 16/1997 y 166/2002, todas ellas en relación con el catálogo de infracciones y sanciones previsto en la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres). Las Sentencias anteriores a la STC 61/1997, sobre la Ley del Suelo, invocaban también como límite adicional de la potestad normativa autonómica en esta materia el art. 149.1.1 CE, referencia que acertadamente ha desaparecido en las posteriores, en coherencia con la reinterpretación de este título competencial llevada a cabo por dicha Sentencia [FJ 7 a)].

La posible rebaja por la normativa autonómica de la protección ofrecida por la legislación básica también se ha examinado en otros supuestos, como el de las fórmulas simplificadas de evaluación de impacto ambiental previstas en la Ley canaria de prevención del impacto ecológico, supuesto en el cual se llegó, sin embargo, a una conclusión negativa (STC 89/2000).

También caben supuestos de contradicción pura y simple con la legislación básica, sin necesidad de que se reduzca la protección del medio ambiente, como los apreciados por el Tribunal en relación con ciertas normativas autonómicas en materia de pesca fluvial (SSTC 15/1998, FFJJ 9 y 10, y 166/2000, FJ 11).

3.3.5. La anticipación del desarrollo legislativo autonómico

La doctrina esencialmente «material» que defiende el Tribunal Constitucional respecto de las bases o la legislación básica (junto con algunas exigencias formales) implica, entre otras cosas, que las Comunidades Autónomas no tienen por qué esperar a que el Estado ejerza su competencia como legislador básico para utilizar la suya propia de desarrollo legislativo. Este fenómeno de anticipación de la normativa autonómica se planteó inicialmente en supuestos en los que todavía no existía una legislación básica postconstitucional, y la única condición impuesta por la jurisprudencia constitucional fue que aquélla respetara las normas «materialmente» básicas deducibles de la legislación estatal preconstitucional (supuestos de este tipo, en materia ambiental, son los planteados en las SSTC 64/1982, 69/1982 y 82/1982). Pero en la actualidad dicho fenómeno se plantea con bastante más frecuencia con motivo de la transposición al Derecho interno de Directivas comunitarias en materias, como la protección del medio ambiente, en las que rigen estos esquemas de reparto competencial.

El problema no lo suscita, realmente, la anticipación de la legislación autonómica, constitucionalmente inobjetable, sino su articulación con la legislación básica posterior, es decir, la resolución del eventual conflicto sobrevenido entre una y otra. El problema no es de carácter sustantivo (la regla material de solución del conflicto consiste obviamente en la prevalencia de la legislación básica estatal, siempre y cuando merezca material y formalmente dicho calificativo), sino procesal, pero de evidente trascendencia práctica. La alternativa consiste en enfocar procesalmente el conflicto como un problema de inconstitucionalidad indirecta y sobrevenida, y consiguiente nulidad, de la normativa autonómica, cuya apreciación quedaría reservada al Tribunal Constitucional si aquélla tiene rango de ley, o de simple desplazamiento y consiguiente inaplicación de la normativa autonómica, en virtud de la cláusula de prevalencia del Derecho estatal del art. 149.3 CE, operación al alcance de cualquier operador jurídico.

Al respecto se ha pronunciado la STC 1/2003, que, aunque dictada en un supuesto de legislación funcionarial, conviene mencionar aquí por la relativa frecuencia con que este problema puede plantearse en materia ambiental en relación, como hemos dicho, con la transposición del Derecho comunitario. Baste decir que la Sentencia se decanta mayoritariamente por la primera alternativa, aunque cuenta con un voto particular de tres Magistrados a favor de la segunda, tal vez más plausible por cuanto ofrece una solución más ágil a un problema eminentemente procesal30).