Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 21

Aunque, como es sabido, la Constitución no predetermina las competencias de municipios y provincias, la autonomía constitucionalmente garantizada para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137) implica obviamente, junto a otras cosas, un cierto nivel competencial, es decir, la atribución por el legislador (estatal o autonómico, según los casos) de competencias (de gestión o incluso normativas) sobre ciertas materias. A diferencia del urbanismo (SSTC 40/1998, FJ 39, y sobre todo las SSTC 159/2001, FJ 4 y 51/2004), el Tribunal Constitucional no ha tenido ocasión todavía para pronunciarse sobre posibles vulneraciones de la autonomía local en relación con la disponibilidad o no de competencias en materia ambiental; aunque previsiblemente este tipo de asuntos llegará algún día a su conocimiento, máxime una vez se cuenta con el cauce procesal de los conflictos en defensa de la autonomía local ( Ley Orgánica 7/1999, de modificación parcial de la LOTC)38).

En cierta relación con ello, y para concluir el repaso de la jurisprudencia sobre temas competenciales, merece la pena hacer referencia, no obstante, a una problemática que cada vez viene ocupando en mayor medida la atención del Tribunal, y que es la relativa a la competencia autonómica para la creación de tributos con fines ambientales. La relación con la autonomía local (en este caso con la autonomía financiera de las entidades locales) se la da el hecho de que uno de los límites a los que está sujeta la potestad de las Comunidades Autónomas para la creación de tributos propios, de acuerdo con el art. 6.3 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), integrante del bloque de constitucionalidad a estos efectos en virtud de la remisión expresa del art. 157.3 CE, es que tales tributos no recaigan sobre «materias reservadas a las Corporaciones Locales por la legislación de Régimen Local», a menos que dicha legislación lo prevea y la merma de ingresos resulte debidamente compensada.

La Sentencia más relevante a este respecto, hasta la fecha, es probablemente la STC 289/2000, en relación con el impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, el cual gravaba «las instalaciones y estructuras destinadas a las actividades de producción, almacenaje, transformación y transporte de energía eléctrica, carburantes, combustibles sólidos, líquidos y gaseosos, así como las de comunicaciones telefónicas y telemáticas», con una declarada finalidad de internalización de los costes ambientales de dichas actividades, según la Exposición de Motivos de la Ley.

La doctrina constitucional sobre la interpretación del mencionado límite de la LOFCA no la inaugura esta Sentencia, sino otras relativas a impuestos con fines extrafiscales de política agraria (SSTC 37/1987, sobre el impuesto andaluz sobre tierras infrautilizadas, y 186/1993, sobre el impuesto extremeño sobre dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento), pero sí es la primera vez que se aplica al ámbito de los tributos ambientales.

En síntesis, la jurisprudencia constitucional entiende el concepto de «materias reservadas a las Corporaciones locales» en un sentido no competencial (materias competenciales), sino tributario («materias imponibles»). Y, por otro lado, atribuye al concepto de «materia imponible» un sentido distinto y más amplio que al de «hecho imponible» (límite en relación con los tributos del Estado), interpretándolo como las fuentes de riqueza que constituyen el objeto de los tributos que la Ley de Haciendas Locales reserva a las entidades locales. Como la Ley de Haciendas Locales sólo autoriza expresamente la creación de tributos autonómicos sobre la materia imponible gravada por el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, los problemas «constitucionales» planteados por la tributación autonómica ambiental se han centrado en su posible afectación (carente de autorización legal) a la «materia imponible» gravada por los otros dos impuestos municipales obligatorios: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).

En relación con el Impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, la STC 289/2000 declaró su inconstitucionalidad por entender que, debido a su estructura (la configuración legal del hecho –la titularidad de las instalaciones– y de la base imponible –el valor de las mismas por capitalización del promedio de ingresos en los últimos tres años–), dicho impuesto carecía realmente de una finalidad extrafiscal –ambiental–, recayendo sobre la misma materia imponible que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, la propiedad inmobiliaria.

Por el contrario, la STC 168/2004, defendió la constitucionalidad de un gravamen establecido por la Ley catalana de protección civil «sobre los elementos patrimoniales afectos a las actividades de las que [se] pueda derivar la activación de planes de protección civil» para la integración de un fondo de seguridad dirigido a la financiación de las actividades de protección civil, al entender claro su carácter extrafiscal y finalista y que su objeto (las instalaciones y actividades peligrosas, en función de su producción no de sus ingresos) era diferente de los del IBI (la propiedad inmobiliaria) e IAE (el ejercicio de actividades potencialmente generadoras de ingresos económicos).

En definitiva, con los actuales parámetros de constitucionalidad (la actual redacción de la LOFCA) parece clara la viabilidad de la utilización por las Comunidades Autónomas de la tributación propia como instrumento de política ambiental, siempre y cuando la finalidad ambiental no quede desvirtuada por una deficiente configuración del tributo39).