Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 19

La distribución de competencias ejecutivas en materia de «protección del medio ambiente» parece, en principio, una cuestión sencilla, pues, como ocurre siempre que la Constitución reserva al Estado únicamente la «legislación básica» ( art. 149.1.23 CE), todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos sobre dicha materia no sólo competencias de desarrollo legislativo, sino también de «ejecución»; y, además, desde un principio, por la inclusión de la «gestión en materia de protección del medio ambiente» en el listado de competencias que podían asumir inicialmente todas las Comunidades Autónomas ( art. 148.1.9 CE).

No obstante, incluso esta cuestión ha planteado arduos problemas a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no tanto por lo que respecta a la concreción del alcance de las funciones ejecutivas, que se resuelve en aplicación de criterios generales, sino en cuanto a la posible justificación constitucional de la reserva por el Estado de ciertas funciones de esta índole, bien sea al amparo de su competencia sobre la «legislación básica» o bien por la aplicación preferente de otras materias de su competencia exclusiva, que incluyen por tanto las funciones ejecutivas. A estas cuestiones nos vamos a referir a continuación.

3.4.1. La ejecución como competencia autonómica ordinaria. Interpretación restrictiva del posible alcance «ejecutivo» de la legislación básica

Con algunos precedentes importantes (como la STC 329/1993), va a ser de nuevo la STC 102/1995, sobre la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, la Sentencia clave en cuanto al reforzamiento de las Comunidades Autónomas en esta parcela «ejecutiva» de sus competencias en materia de protección del medio ambiente, no sólo por la contundencia de sus afirmaciones, sino por el intento de dotarlas de una justificación en la propia letra constitucional.

Hay que tener en cuenta, en efecto, que el propio Tribunal había venido desarrollando una doctrina conforme a la cual la competencia estatal sobre las «bases» podía incluir, bajo ciertas condiciones, actuaciones de carácter ejecutivo; condiciones ciertamente restrictivas, pero no tanto que lo convirtieran en un supuesto excepcional; doctrina desarrollada preferente, pero no exclusivamente, en materias económicas (ordenación del crédito, banca y seguros, planificación general de la actividad económica, y régimen minero y energético, pero también sanidad). La tesis de la STC 102/1995 consiste, precisamente, en negar (o limitar) la aplicabilidad de esta doctrina en materias como la «protección del medio ambiente» a partir de un argumento gramatical: allí donde la Constitución emplea el término «legislación básica» en lugar del de «bases», la competencia estatal ha de interpretarse en un sentido «esencialmente normativo» (FJ 8). La asunción por parte del Estado de funciones ejecutivas en estos casos se convierte, pues, en algo rigurosamente excepcional («el contenido normativo de lo básico en esta materia no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, solución ciertamente excepcional a la cual sólo podrá llegarse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad»), que la propia Sentencia reconduce más bien a la competencia residual ex art. 149.3 CE [«Se produce así la metamorfosis del título habilitante de tales actuaciones, cuyo asiento se encontraría en la competencia residual del Estado ( art. 149.3 CE)»].

Así pues, en «situación de normalidad», corresponde a las Comunidades Autónomas «la ejecución sin fisura alguna del entero bloque normativo», el constituido tanto por la legislación básica estatal como por la propia legislación autonómica de desarrollo y de protección adicional (FFJJ 8 y 9). La contundencia de esta afirmación («sin fisura alguna») resultará contradicha por la propia Sentencia en un tema muy concreto al que luego nos referiremos (el de la declaración y gestión de los parques nacionales), pero por lo demás aplicada de forma consecuente a los otros dos temas planteados: la declaración y gestión de espacios naturales protegidos (funciones ambas inequívocamente ejecutivas, en cuanto aplicativas de la normativa de espacios) situados en bienes del dominio público marítimo-terrestre o en el territorio de dos o más Comunidades Autónomas, que la Ley impugnada había reservado al Estado total o parcialmente, y que la Sentencia va a declarar competencia autonómica (FFJJ 19 y 20).

En el campo de las subvenciones (estatales), y aunque éstas se incardinen en la materia protección del medio ambiente, el posible alcance ejecutivo de la legislación básica, recibe una formulación distinta (no muy distinta, pero sí peculiar) en aplicación de la doctrina general sobre estos temas. La gestión centralizada de los fondos (su no territorialización) sólo resulta admisible cuando «resulte imprescindible para garantizar las mismas posibilidades de obtención por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector» (STC 126/2002, FJ 4)31).

3.4.2. Circunstancias no obstativas de la ejecución autonómica

La titularidad del dominio público y la supraterritorialidad han sido los dos argumentos más contundentemente desmontados por el Tribunal Constitucional como posible fundamento de la reserva a favor del Estado de funciones ejecutivas en materia ambiental. A los que cabe añadir la garantía del cumplimiento del Derecho comunitario.

A) La titularidad estatal del dominio público natural

La declaración de géneros completos de bienes formados por la naturaleza como integrantes del dominio público (dominio público natural) es, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, competencia exclusiva del Estado (STC 227/1988, sobre la Ley de Aguas, FJ 14), y a esa competencia se asocia asimismo la titularidad estatal de dichos bienes. Pero es asimismo doctrina constante del Tribunal Constitucional que dicha «titularidad» no constituye un título atributivo de competencias.

Lo que realmente se desprende de esta jurisprudencia constitucional [como más claramente se formula en la STC 149/1991, sobre la Ley de Costas, FJ 4 A)] no es tanto que la simple titularidad estatal de los bienes de dominio público natural no habilite per se ningún género de competencias (por ejemplo, en relación con la defensa de su titularidad y posesión a través de las clásicas potestades administrativas de deslinde o recuperación de oficio), cuanto que dicha titularidad resulta inoponible al despliegue por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias32). Así, las de ordenación del territorio y urbanismo (STC 149/1991), las relativas a cuencas intracomunitarias (STC 227/1988), las de pesca fluvial (STC 243/1993, entre otras), y, por supuesto, también sus competencias en materia de «protección del medio ambiente».

Actuaciones ejecutivas en materia de protección del medio ambiente, como la declaración y gestión de espacios naturales protegidos, no pueden quedar, pues, en manos del Estado por el simple hecho de que los espacios protegidos formen parte del dominio público marítimo-terrestre. Esta fue la decisión tomada por la STC 102/1995 (RTC 1995, 102), y refrendada por las SSTC 195/1998, sobre las Marismas de Santoña y Noja, y 97/2002, sobre las Salinas de Ibiza. De todas formas, la STC 102/1995 tenía esencialmente en mente la porción terrestre de ese demanio, inequívocamente territorio autonómico, de ahí que la cuestión relativa a su porción propiamente marina no quedara definitivamente saldada hasta la STC 38/2002, Cabo de Gata, pero a ello nos referiremos más adelante.

B) La supraterritorialidad

La «supraterritorialidad» de los problemas o de las actuaciones ambientales, tan frecuentemente invocada, dicho sea de paso, por la propia legislación autonómica para retener competencias en otro caso atribuidas a las entidades locales, ha sido, sin embargo, sistemáticamente rechazada por el Tribunal Constitucional como argumento justificativo de la retención por parte del Estado de funciones ejecutivas en materia de protección del medio ambiente. A cada Comunidad Autónoma le corresponde ejercer tales funciones en su propio territorio, articulando, en su caso, fórmulas de colaboración entre sí; mientras que al Estado sólo le cabe asumir en estos casos funciones de «coordinación», pero no de ejecución directa y sustitutiva de la ejecución autonómica, a menos que la simple coordinación resulte insuficiente o se trate de casos de extrema urgencia (situaciones anormales).

Esta doctrina fue elaborada y aplicada en primer término por la STC 329/1993, en relación con la declaración de zonas de atmósfera contaminada. Y proseguida luego por la STC 102/1995, en relación con la declaración y gestión de espacios naturales protegidos situados en el territorio de dos o más Comunidades Autónomas, que consideró inconstitucional la fórmula de declaración estatal y gestión coordinada por el Estado que la Ley 4/1989 preveía en estos casos. Ha sido reiterada también después en relación con la elaboración de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de Parques Nacionales situados en el territorio de dos o más Comunidades Autónomas, función en este caso de carácter más bien normativo (STC 306/2000, Picos de Europa). Y en relación con la propia gestión de los Parques Nacionales, por la STC 194/2004, que acabó con la técnica de gestión conjunta y que comentaremos después.

C) La garantía del cumplimiento del Derecho comunitario

Como hemos señalado en un apartado anterior, la ejecución del Derecho comunitario no altera las reglas constitucionales y estatutarias de reparto de competencias. Pero hay algo más, y es que, a tenor de la jurisprudencia constitucional, la función que la Constitución atribuye a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, de «garantizar el cumplimiento» del mismo (art. 93) tampoco permite ninguna alteración de dichas reglas.

Esta es, a mi juicio, la cuestión que está en el fondo del asunto resuelto por la STC 33/2005, sobre la designación de las entidades facultadas para acreditar a los «verificadores medioambientales», encargados, a su vez, de examinar el comportamiento de las organizaciones voluntariamente adheridas al «sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales» (EMAS), regulado por un Reglamento comunitario de 1993.

La normativa estatal de desarrollo de este Reglamento establecía una especie de competencia concurrente o indistinta, estatal y autonómica, para la designación de tales entidades, además de proceder directamente a la designación como tal de la asociación «Entidad Nacional de Acreditación» (ENAC), previendo asimismo, de conformidad con el Reglamento, que los verificadores acreditados por cualquiera de dichas Entidades pudieran desarrollar su actividad en toda la Comunidad Europea y, por supuesto, también en todo el territorio nacional.

Como ya vimos en un apartado anterior, la Sentencia selecciona como títulos competenciales aplicables para la decisión del conflicto los relativos a la «protección del medio ambiente». Y en aplicación de las reglas de reparto competencial en la materia, no duda en atribuir la competencia para la designación de dichas entidades, en cuanto actividad típicamente ejecutiva, a las Comunidades Autónomas, declarando la inconstitucionalidad de su ejercicio, siquiera concurrente, por el Estado. Descarta también que la «supraterritorialidad», aquí ligada a la eficacia de los actos de las Comunidades Autónomas fuera de su territorio, pueda justificar la asunción de esa competencia por el Estado. Y deshecha igualmente (éste fue el argumento esgrimido por el Abogado del Estado) que la designación de una de estas Entidades (la ENAC) pueda justificarse desde el punto de vista de la creación de un «modelo de referencia», pues para ello bastan las funciones normativas (legislación básica), que permiten establecer los requerimientos exigibles a este tipo de entidades.

Me da la impresión de que la verdadera razón de ser de este tipo de previsiones en apariencia inocuas es la prevención de posibles incumplimientos de la normativa comunitaria por parte de las Comunidades Autónomas, es decir, el ejercicio por el Estado, bien o mal entendida, de la función de garantía antes mencionada. A ello se refiere el Magistrado Rodríguez-Zapata en su voto particular a la Sentencia, buscando hallar acomodo para justificar esa «mínima facultad de ejecución» en la propia doctrina del Tribunal (STC 102/1995) sobre los excepcionales supuestos en que la legislación básica puede incorporar en esta materia funciones ejecutivas. Tarea ciertamente difícil33).

Más ortodoxo sería tal vez reconsiderar el alcance de esa función de garantía, para que pudiera albergar actuaciones de esta índole (lo que también se apunta en el voto particular). Pero de momento es obvio que la jurisprudencia constitucional no apunta en la línea de admitir medidas preventivas de posibles incumplimientos. No sólo en el plano ejecutivo, aquí considerado, sino tampoco en el plano normativo, como demuestra la jurisprudencia del Tribunal sobre la supletoriedad del Derecho estatal (SSTC 118/1996 y 61/1997).

3.4.3. Supuestos de competencia ejecutiva estatal

Aunque las competencias ejecutivas en materia ambiental correspondan por regla general a las Comunidades Autónomas (o, en su caso, a las entidades locales), el propio Tribunal Constitucional no ha podido por menos que reconocer en ciertos casos la legitimidad constitucional de su retención por el Estado por varios tipos de razones que analizamos a continuación.

A) Por aplicación del principio de integración: en particular, la evaluación de impacto ambiental

Como ya dijimos anteriormente, el Tribunal Constitucional ha admitido en varias ocasiones, de forma más o menos explícita, el potencial integrador de actuaciones ambientales típicamente ejecutivas que pueden presentar algunas materias de competencia exclusiva del Estado, como, por ejemplo, la pesca marítima en aguas exteriores (STC 56/1989 y otras); o la ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos en cuencas intercomunitarias, en relación con las autorizaciones de vertidos (STC 227/1988) o la fijación de caudales ecológicos (STC 110/1998, FJ 3).

Pero el caso más destacado, por haber sido el más polémico y por encarar frontalmente un problema de esta índole, fue el relativo a la evaluación de impacto ambiental, resuelto por la STC 13/1998. La competencia esencialmente controvertida era la competencia para evaluar el impacto ambiental (sobre todo, para emitir la Declaración de Impacto Ambiental) de los proyectos cuya aprobación o autorización (sustantiva) correspondía a la Administración General del Estado, que la legislación básica estatal en la materia atribuía (y sigue atribuyendo) al órgano ambiental de la propia Administración General del Estado. La Comunidad promotora del conflicto (el Gobierno vasco) reclamaba para sí esa competencia sobre los proyectos a realizar en su territorio, atendiendo al carácter inequívocamente ejecutivo de la actividad y a su aparentemente incuestionable incardinación dentro de la materia «protección del medio ambiente».

La Sentencia, sin embargo, de forma mayoritaria (aunque con el voto en contra de cinco Magistrados firmantes de un voto particular), rechazó esa pretensión, declarando la constitucionalidad de las previsiones de la legislación básica, con base en el argumento aparentemente sorprendente de que la ejecución de la legislación de evaluación de impacto ambiental (a diferencia de la propia legislación) no se incardina competencialmente en la materia «protección del medio ambiente», sino en la materia (sustantiva) relativa al tipo de proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental, de modo que cuando la ejecución del proyecto (es decir, su aprobación o autorización) corresponde al Estado (obras públicas de interés general – art. 149.1.24 CE–, ciertas instalaciones eléctricas –art. 149.1.22 CE–, ciertas instalaciones del sector energético, al amparo de la competencia sobre las «bases del régimen minero y energético» –art. 149.1.25–, etc.), resulta legítimo que el propio Estado se reserve también la evaluación de su impacto ambiental. «La Administración estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental. No está ejecutando la legislación básica del medio ambiente. Esta se agota en aprobar la norma que obliga a las Administraciones públicas a que, cuando actúan en el ejercicio de cualesquiera de sus competencias, ponderen y evalúen las repercusiones sobre el medio ambiente...» (FJ 8).

Vaya por delante que comparto la Sentencia de la mayoría, aunque comprendo sus dificultades argumentativas en un contexto jurisprudencial, como venimos mostrando, poco proclive a reconocer competencias ejecutivas al Estado en materia ambiental (la ejecución «sin fisura alguna» del entero bloque normativo). Voy a ser incluso más franco, comprendo la decisión mayoritaria a la vista de los efectos cuasi vinculantes atribuidos por nuestra propia legislación básica a la Declaración de Impacto Ambiental (en modo alguno impuestos por la Directiva comunitaria), con las repercusiones que ello podría tener sobre la realización de las grandes obras públicas de interés general competencia del Estado (el voto particular proponía la solución de discrepancias por la vía de instrumentos de colaboración, sin aludir para nada a la prevalencia de la decisión estatal, frente a lo declarado muchas veces por el Tribunal en materia de ordenación del territorio, SSTC 40/1998 y 149/1998). Estoy convencido de que si la decisión del Tribunal Constitucional hubiera sido la contraria, el legislador básico hubiera cambiado esa configuración convirtiendo la Declaración de Impacto en un simple informe no vinculante. Pero esto no son más que argumentos de conveniencia, no estrictamente jurídicos. Lo que importa tal vez destacar, desde un análisis estrictamente jurídico, es que la decisión mayoritaria no carece de sentido, que se lo da la aplicación del mencionado principio de «integración» en la interpretación de nuestro orden de distribución de competencias, respecto de una institución «de nuevo cuño», importada del Derecho comunitario, cuya función principal de acuerdo con esta normativa es «integrar» la variable ambiental en la toma de decisiones públicas sobre proyectos con posibles repercusiones significativas sobre el medio ambiente, es decir, imponer su toma en consideración, sin prejuzgar el sentido de la decisión final34).

B) La protección del medio marino

Un área que ha causado no pocas dificultades a la jurisprudencia constitucional, desde el punto de vista competencial, ha sido la protección del medio ambiente en el entorno marino; protección del medio marino que, en su regulación internacional e interna, engloba una variedad de actuaciones: prevención de la contaminación causada por buques (por descargas operativas, accidentes o vertidos deliberados), prevención de la contaminación procedente de fuentes terrestres, lucha contra la contaminación y protección de espacios marinos.

En buena medida, la raíz de estos problemas está en la cuestión de si las Comunidades Autónomas pueden o no extender al mar sus competencias (normativas y ejecutivas) en materia de protección del medio ambiente, ya que el mar o, si se prefiere, los espacios marinos sobre los que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, no forma parte del «territorio» de las Comunidades Autónomas, que es el ámbito al que todos los Estatutos ciñen en principio el ejercicio de sus respectivas competencias. Esta cuestión ha sido respondida de manera diversa por las distintas Sentencias que hasta la fecha se han ocupado de este tipo de asuntos, y la respuesta a la misma no sólo ha condicionado la decisión de los casos en litigio, sino también la manera de enfocarlos. Más allá de las concretas decisiones adoptadas, el panorama doctrinal que ofrecen en conjunto las cuatro o cinco Sentencias relevantes es todavía (era) confuso y contradictorio.

Parece evidente que el territorio no constituye un límite infranqueable para el ejercicio autonómico de competencias en el mar, pues tanto la Constitución como los Estatutos de Autonomía contemplan algunos supuestos de esta índole (pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, ejecución de la legislación estatal en materia de vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales del Estado correspondientes al respectivo litoral, etc.), pero no ocurre tal cosa cuando tratan de la protección del medio ambiente o de los espacios naturales protegidos. De ahí la relevancia de la cuestión antes planteada, que también se puede expresar del siguiente modo: ¿constituyen aquellos supuestos simples excepciones a una regla general según la cual las Comunidades Autónomas carecen de competencias en el mar o, por el contrario, hay que entender que las competencias autonómicas que lo admitan por su propia naturaleza (como la relativa a la protección del medio ambiente) pueden proyectarse en principio sobre el mar?, y en este segundo caso, ¿conserva el Estado alguna competencia ejecutiva al respecto y, si es así, cuál es su fundamento?

La Sentencia 149/1991, sobre la Ley de Costas, interrogada sobre la competencia para autorizar vertidos en el mar desde buques, decidió que correspondía al Estado, por entender que la competencia estatutaria antes mencionada se refiere únicamente a los vertidos desde tierra y que, en general, las competencias autonómicas se entienden referidas a sus respectivos territorios, «que no incluyen el mar adyacente» [FJ 7 A) h)].

La STC 102/1995, sobre la Ley de Conservación de los Espacios Naturales, declaró inconstitucional, como ya sabemos, la reserva que aquélla establecía a favor del Estado de la declaración y gestión de espacios naturales protegidos en bienes de dominio público marítimo-terrestre, sin hacer distinciones y con el argumento de que la titularidad del dominio público no otorga competencias (FJ 20), pero sin pronunciarse expresamente sobre la cuestión antes enunciada y teniendo claramente en mente los enclavados en la ribera del mar.

La STC 40/1998, sobre la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (FFJJ 43 y 44), al pronunciarse sobre la legitimidad o no de la inclusión dentro del ámbito de la «marina mercante», competencia exclusiva del Estado ( art. 149.1.20 CE), de «la prevención de la contaminación producida desde buques y la protección del medio ambiente marino», utilizó una argumentación en cierto modo circular. La Sentencia comienza perfilando el núcleo esencial de la competencia sobre «marina mercante», que no incluiría la protección del medio marino; continúa sosteniendo que las competencias sobre «protección del medio ambiente» (estatales y autonómicas) se prolongan naturalmente sobre el medio marino («No puede, en efecto, aceptarse que el hecho de que estemos ante el medio ambiente del mar cambie la naturaleza de la competencia controvertida»); para terminar aceptando, sin embargo, la existencia de una pluralidad de razones que legitimarían la titularidad estatal ciertas competencias ejecutivas: la titularidad del dominio público marítimo-terrestre, la dimensión de las catástrofes y, también, cómo no, la «marina mercante» (pues «existen determinadas actividades, relacionadas con la limpieza de buques y descarga de lastre que, aunque evidentemente tengan incidencia en el medio ambiente marino, pueden encontrar asimismo su acomodo natural en el título de marina mercante»).

El caso más esperado para saber si era posible aclarar definitivamente las cosas era el relativo al parque natural/reserva marina de Cabo de Gata/Níjar, resuelto por la STC 38/2002. Lo controvertido en este asunto era la competencia para la declaración y gestión (y ordenación) como espacio natural protegido de una franja de mar paralela a la costa de una milla marina de anchura, contada a partir de las líneas de base rectas y perteneciente por tanto al mar territorial, que la Comunidad Autónoma andaluza había incluido dentro del perímetro del «Parque Natural» de aquel nombre y sobre la que, simultáneamente, el Estado había establecido una «Reserva Marina». La Sentencia que resuelve los conflictos acumulados se aparta (sin mencionarla siquiera) de la línea apuntada por la Sentencia «Marina Mercante». Su planteamiento enlaza más bien con el de la Sentencia de «Costas». El ejercicio de competencias autonómicas en el «mar territorial» (posibilitado en ocasiones por la Constitución y los Estatutos) constituye una «excepción», y la extensión al «mar territorial» de la competencia en materia de «protección de espacios naturales» (valdría decir igualmente de la protección del medio marino) resulta problemática «por su propia naturaleza» (movilidad de las aguas y concurrencia con la competencia estatal sobre pesca marítima). Pese a ello, la Sentencia admite la extensión de dicha competencia al mar territorial bajo una doble condición: «cuando, excepcionalmente, así lo exijan las características del espacio protegido» (interdependencia de los ecosistemas terrestre y marino, lo que se acepta en el caso presente), y siempre que se respeten las competencias estatales en materia de pesca marítima en aguas exteriores, «que, al recaer sobre uno solo de los elementos que constituyen el objeto de protección resulta más específica y, por ello, ha de prevalecer en caso de colisión, sin perjuicio de la necesidad de colaboración» (FJ 6). Por otro lado, la Sentencia acepta con toda claridad «la dimensión conservacionista de la materia "pesca marítima", prerrequisito de la propia actividad extractiva» (FJ 11), es decir la integración dentro de esta competencia (estatal) de las medidas relativas a la conservación de los recursos pesqueros (que pueden llegar a la prohibición de la actividad pesquera por motivos biológicos) y otras limitaciones de usos. La conclusión es la declaración de inconstitucionalidad del PORN y del PRUG del Parque Natural en todos los aspectos atinentes a la pesca en la zona controvertida y la confirmación de la constitucionalidad de la Reserva Marina estatal. La Sentencia establece así una suerte de concurrencia de competencias (normativas y ejecutivas) en este ámbito: las autonómicas en materia de protección del medio ambiente y las estatales en materia de pesca marítima, pero con un claro predominio de estas últimas. En su interesante voto particular, el Magistrado García Manzano, proponía un enfoque y un desenlace completamente distintos de los conflictos, que pone bien a las claras los términos en los que está planteado el problema: cuestionaba la «excepcionalidad» de la extensión al mar de la competencia sobre espacios naturales protegidos (siempre que el espacio a proteger constituya una unidad, un ecosistema), y discutía, sobre todo, la interpretación de nuestro sistema de distribución competencial en materia de protección del medio ambiente en clave de «integración» de medidas ambientales como contenido de otras políticas sectoriales, como la pesca marítima.

Con esta Sentencia han quedado ya abordados prácticamente todos los aspectos relativos a la protección del medio marino. Con las decisiones concretas tomadas por el Tribunal podemos trazar un mapa competencial relativamente completo y seguro. Pero tales decisiones se basan en planteamientos varios, a veces opuestos. Queda por ver en qué términos evoluciona esta jurisprudencia35).

C) La declaración (no la gestión) de los Parques Nacionales

Puede parecer extraño que incluyamos en el capítulo de las competencias ejecutivas del Estado en materia de protección del medio ambiente una Sentencia, la STC 194/2004, cuya consecuencia principal es justamente la contraria, al privar al Estado de una de las pocas competencias de gestión que todavía le quedaban en materia ambiental, la gestión de los Parques Nacionales, bajo la modalidad de gestión conjunta o compartida con la o las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentre cada uno de ellos, que fue la fórmula introducida por la Ley 41/1997, de reforma parcial de la Ley 4/1989, para dar cumplimiento en este punto a la STC 102/1995, tantas veces mencionada.

Pero no lo es tanto si tenemos en cuenta que la Sentencia salva todavía a favor del Estado una competencia de ejecución, la propia declaración de los Parques Nacionales, y lo hace bajo un fundamento distinto de los hasta ahora examinados: como una decisión encuadrable dentro de la competencia estatal para establecer la «legislación básica» en materia de protección del medio ambiente.

En efecto, a raíz de la STC 102/1995, que declaró inconstitucional la gestión en exclusiva por parte del Estado de los Parques Nacionales, el legislador estatal (Ley 41/1997, de reforma de la Ley 4/1989) introdujo un sistema de gestión conjunta de los mismos por el Estado y la o las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se hallaran, articulado a través de unas Comisiones Mixtas de Gestión de composición paritaria y unos Directores-Conservadores designados por ellas, que la STC 194/2004 ha declarado luego inconstitucional, por entender que la gestión de los Parques Nacionales, como la de cualquier otro espacio natural protegido, en cuanto actividad de ejecución en materia de espacios naturales protegidos o de protección del medio ambiente, corresponde en exclusiva a la o las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentren, y que la participación del Estado en la gestión de los Parques Nacionales carece de apoyo en las competencias constitucionalmente reservadas al mismo en materia de protección del medio ambiente, pues ni puede caracterizarse como legislación básica, ni como simple fórmula de coordinación o de colaboración en la materia.

En particular, no puede hallar acomodo dentro de la «legislación básica» en materia de protección del medio ambiente, porque, a diferencia de la declaración de un espacio como Parque Nacional, la gestión no constituye una actuación «de carácter puntual y concreto», sino habitual y ordinaria (FFJJ 7 y 11). Tampoco puede entenderse como una fórmula de «coordinación», porque sustrae competencias a sus legítimos titulares, ni de «colaboración», por su carácter imperativo y no voluntario (temas éstos sobre los que volveremos después). Y todo ello con independencia de que los Parques Nacionales estén situados en el territorio de una sola o de varias Comunidades Autónomas, en aplicación de la doctrina que ya conocemos sobre la «supraterritorialidad», que ni otorga per se carácter básico a una actuación ni constituye razón suficiente por sí sola para que el Estado haga suya una función ejecutiva que no le corresponde.

Lo único que la Sentencia deja en pie del sistema, junto con la competencia estatal para la «declaración» de los Parques Nacionales, que no había sido cuestionada, es la existencia de la «Red de Parques Nacionales de España», tampoco impugnada; la competencia estatal para elaborar y aprobar el «Plan Director de la Red», al que en principio se le reconoce el carácter de legislación básica; el «Consejo de la Red», como órgano consultivo y de colaboración, sin funciones decisorias; y la participación de la Administración General del Estado en los «Patronatos» de los Parques Nacionales, una vez privados igualmente de toda función decisoria.

Este es, sintéticamente expuesto, el contenido de la STC 194/2004. Por sorprendente que pueda parecer que el Estado español no pueda intervenir en la gestión ordinaria de unos espacios denominados «Parques Nacionales», lo cierto es que la declaración de inconstitucionalidad de la fórmula de gestión conjunta era en cierto modo la «crónica de una muerte anunciada». La razón, a mi juicio, es la siguiente. Al enjuiciar las competencias ejecutivas que la Ley 4/1989, en su versión original, reservaba al Estado en materia de espacios naturales protegidos, la STC 102/1995 salvó, en efecto, como ya sabemos, la declaración y la participación en la gestión de los Parques Nacionales, pero éste no era el parecer del Ponente, como se encarga de explicar muy bien en su hermoso Voto particular. En su opinión, la Sentencia en éste y en otros extremos se había quedado corta. En particular, en este punto defendía que, no sólo la gestión, sino también incluso la declaración de los Parques Nacionales, en cuanto actividades ambas de carácter ejecutivo, debían corresponder en exclusiva a las Comunidades Autónomas. Sea por esta falta de convencimiento o por otras razones, lo cierto es que aquella decisión a favor de la participación estatal en la gestión de los Parques Nacionales no sólo quedó prácticamente ayuna de todo argumento que la sustentara, convertida casi en una petición de principio (FJ 22), sino que además resultaba radicalmente contradictoria con la doctrina fundamental de la Sentencia, conforme a la cual, y según ya sabemos, en materia de protección del medio ambiente y en situación de normalidad corresponde a las Comunidades Autónomas la ejecución «sin fisura alguna» del entero bloque normativo. Bastaba, pues, un soplo para derribarla.

Así, cabría decir que la STC 194/2004 se ha limitado a llevar a su puro y debido efecto la «doctrina general» de la STC 102/1995, prescindiendo de la solución dada por ésta al tema de la gestión de los Parques Nacionales. No obstante, dejando al margen la resolución del fondo del asunto, la STC 194/2004 merece, a mi juicio, dos tipos de crítica. En primer lugar, me parece censurable que no reconozca expresamente la clara rectificación que lleva a cabo de la solución dada al problema por la STC 102/1995, pretendiendo transmitir que incluso en esto es coherente con ella (FJ 10: «Es claro (sic) que este pronunciamiento no concretó el alcance de la gestión que pueda corresponder al Estado en relación con los parques nacionales»). Obviamente no lo hizo, porque la función del Tribunal Constitucional no es «concretar» las soluciones que puede adoptar el legislador dentro de las constitucionalmente admisibles, sino ejercer como legislador negativo, descartando las inadmisibles, como hizo en aquella ocasión con la gestión exclusiva por parte del Estado («en la medida en que atribuye exclusivamente al Estado la gestión»). Pero lo que, a mi juicio, sí es «claro» es que dentro de las fórmulas entendidas en aquel momento como constitucionalmente admisibles estaba precisamente la «gestión conjunta» luego establecida por el legislador, porque, además de venir aludida expresamente en el Voto particular (apartado 4 in fine), lo que de ningún modo dijo aquella Sentencia, como en cambio señala la actual, es que, para ser constitucional, la «participación» estatal en la gestión de los Parques Nacionales hubiera de quedar retranqueada a la mera representación en unos órganos sin funciones decisorias como los Patronatos [FJ 14 c)].

En segundo lugar, me parece también criticable el modo como la Sentencia descarta la posible extensión de la competencia estatal sobre la legislación básica a actuaciones ejecutivas como la gestión de los Parques Nacionales, creando una nueva y poco prometedora doctrina sobre el posible alcance ejecutivo de la legislación básica estatal en materia de protección del medio ambiente. En efecto, la Sentencia ni siquiera recurre a la doctrina general sobre esta cuestión establecida por la STC 102/1995 (que en puridad no ampararía ni la competencia para declarar los Parques Nacionales), sino que, con supuesto apoyo en la doctrina general del Tribunal sobre el alcance ejecutivo de las competencias básicas, construye en realidad una nueva, que pone el acento en la «dimensión puntual» de lo básico (FJ 11). En realidad se trata de una construcción ingeniosa que permite a la Sentencia mantener en manos del Estado la «declaración» de los Parques Nacionales, actividad ejecutiva obviamente «puntual y concreta», y privarlo en cambio de la «gestión», actividad evidentemente impuntual, por permanente y cotidiana. Pero la «puntualidad», es decir, la ocasionalidad, no ha sido nunca el criterio barajado por la jurisprudencia del Tribunal para conceptuar como básica una actuación ejecutiva en el ámbito de las materias económicas, sino más bien su trascendencia y su margen de discrecionalidad, aunque no se trate de actividades ocasionales (vid., por ej., las SSTC 197/1996 y 133/1997). Por eso me parece una doctrina ad hoc, que difícilmente podrá ser aprovechable fuera del concreto caso enjuiciado.

La doctrina establecida por la STC 194/2004 ha sido corroborada y desarrollada por un conjunto de Sentencias posteriores. Las SSTC 35 y 36/2005, de 17 de febrero, se refieren a ulteriores modificaciones introducidas en el sistema de gestión conjunta por la Ley 15/2002, que declara el Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia. Y las SSTC 81 y 100/2005, versan sobre la Ley 3/1999, por la que se crea el Parque Nacional de Sierra Nevada.

Más importante es la STC 101/2005, relativa al Plan Director de la Red de Parques Nacionales, aprobado por Real Decreto 1803/1999. La perspectiva no es ahora tanto la gestión como la normativa. A modo tal vez de compensación por la pérdida de competencias de gestión, la Sentencia admite que la legislación básica puede alcanzar «un especial grado de detalle» en relación con la ordenación de los Parques Nacionales, mayor que en relación con otras figuras de protección. Así, por ej., considera materialmente básicas las reglas detalladas (aunque abstractas) sobre zonificación del Plan; aunque, no, por ej., las prescripciones sobre la estructura de los Planes Rectores de Uso y Gestión, ni sobre el procedimiento de elaboración de los mismos, cuyo grado de detalle era en realidad corolario del sistema de gestión conjunta.

Finalmente, corrobora también la doctrina de la STC 194/2004, la STC 331/2005, sobre la Ley andaluza del espacio natural de Doñana, que comprendía los ámbitos del Parque Nacional y del Parque Natural del mismo nombre declarado por la propia Comunidad Andaluza, y que establecía la unidad de gestión del espacio, con inclusión del Parque Nacional, por parte de la Comunidad Autónoma. La Sentencia ratifica las competencias normativas y de gestión (así como de planificación) de la Comunidad sobre el íntegro ámbito territorial del espacio, incluido el del Parque Nacional. Aunque llega, a mi juicio, al exceso de declarar inconstitucional la atribución de alguna función decisoria a un órgano equivalente al Patronato (el Consejo de Participación), arguyendo la participación en el mismo del Estado y el principio de indisponibilidad de las propias competencias (FJ 10). En situaciones inversas, el Tribunal ha admitido la posibilidad de autolimitación de competencias estatales mediante su ejercicio en colaboración (SSTC 45/1991, FJ 6).