Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 9

Resulta difícil aproximarse a la jurisprudencia constitucional sobre el artículo 45 de la Constitución sin tener presente al tiempo lo mucho que se ha escrito en nuestro país sobre la naturaleza jurídica de la protección del medio ambiente, sobre si es o no un derecho subjetivo, un derecho fundamental, etc. Confieso que ésta no ha sido nunca una de mis lecturas preferidas. Nunca he acabado de entender bien todas las sutilezas de tales controversias y, sobre todo, su relevancia jurídica dentro de nuestro concreto sistema constitucional.

Una de las razones que sin duda ha animado entre nosotros la profusión de construcciones doctrinales sobre el tema es la aparente insatisfacción que produce el que nuestra Constitución haya «rebajado» la naturaleza del «derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona» a la categoría de un simple principio rector de la política social y económica, al encuadrar el artículo en el que se produce el reconocimiento del mencionado derecho (art. 45) dentro del capítulo III del Título I, en lugar de atribuirle la condición de derecho fundamental en sentido propio, que hubiera resultado de su inclusión en alguna de las dos secciones del capítulo II del mencionado Título.

Creo que se puede afirmar, no obstante, que este tipo de discusiones doctrinales sobre la naturaleza jurídica de la protección del medio ambiente ha tenido escaso eco en la jurisprudencia constitucional, lo que no es de lamentar, en mi opinión, por lo antes señalado. Más allá de la adición de un contenido ambiental a ciertos derechos fundamentales, que constituye un problema distinto al que luego nos referiremos, el Tribunal Constitucional se ha atenido estrictamente en su jurisprudencia a la consideración de los enunciados del artículo 45 de la Constitución como «principios rectores de la política social y económica», aplicándoles en consecuencia el régimen de garantías constitucionalmente previsto con carácter general para los mismos ( art. 53.3 CE), con las implicaciones positivas y negativas que luego analizaremos, sin problematizar en exceso aquella calificación, ni intentar dotar a este principio rector de rasgos diferenciales frente a los demás (de forma expresa, por ej., la STC 199/1996, FJ 3: «sin embargo, no puede ignorarse que el art. 45 de la Constitución enuncia un principio rector, no un derecho fundamental...»). Las referencias en la jurisprudencia constitucional a los mencionados debates doctrinales son aisladas y apenas relevantes [por ej., el voto particular concurrente a la STC 119/2001 lamenta que la Sentencia de la mayoría desaprovechara la ocasión que el caso brindaba para «reivindicar el contenido subjetivo de algunos derechos, igualmente fundamentales, pero no protegibles en vía de amparo (singularmente el reconocido en el art. 45 CE), recogiendo los ecos de la doctrina científica y jurisprudencial más avanzada en la materia»].

No obstante, la consideración constitucional de la protección del medio ambiente como un «principio rector de la política social y económica» tiene todo un conjunto de implicaciones positivas y negativas (López Menudo 2)), que a continuación vamos a intentar sistematizar, destacando obviamente aquellos temas que han recibido atención por parte de la jurisprudencia constitucional3).

2.1.1. Implicaciones negativas

Frente a los derechos fundamentales en sentido propio, los recogidos en el Capítulo II del Título I, los principios rectores de la política social y económica se caracterizan negativamente por precisar de un desarrollo legislativo para su efectiva transformación en auténticos derechos o intereses legítimos accionables ante los Tribunales («Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen», segundo inciso del art. 53.3 CE), y por carecer de un haz de facultades constitucionalmente protegido (de un «contenido esencial») frente a la acción del legislador ( art. 53.1 CE, sensu contrario), el cual cuenta por ello de una más amplia libertad de configuración a la hora de afrontar su desarrollo normativo. Por otro lado, la reserva de ley para su desarrollo, caso de existir, se concibe de modo menos estricto ( art. 53.1 CE, a sensu contrario), y la Constitución no garantiza para ellos el recurso de amparo ni las vías privilegiadas de tutela judicial ordinaria con que cuentan los derechos fundamentales reconocidos en la Sección 1.ª del Capítulo II [ arts. 53.2 y 161.1 b) CE].

La aplicación reiterada por la jurisprudencia constitucional de estas «consecuencias negativas» al «derecho (de todos) a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona» no precisa especial demostración. Tanto la necesaria intermediación de la legislación positiva para la configuración de derechos propiamente dichos en materia ambiental [por ej., la STC 36/1991, FJ 5, «en general ( art. 53.3 CE) los principios reconocidos en el capítulo tercero del título I, aunque deben orientar la acción de los poderes públicos, no generan por sí mismos derechos judicialmente actuables»]; como, por supuesto, la inadmisibilidad de los recursos de amparo que pretendan fundarse únicamente en el referido precepto constitucional (por ej., ATC 940/1985).

2.1.2. Consecuencias positivas (esquema)

Pero la Constitución, sobre ser toda ella una norma jurídica ( art. 9.1 CE) y no una mera declaración de buenos propósitos, asigna a los principios rectores de la política social y económica un valor informador de «la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos» ( art. 53.3 CE, primer inciso: «El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III informará...»). De ello y de los mandatos dirigidos a los poderes públicos que se contienen en la formulación de cada uno de ellos (así, por lo que respecta a la protección del medio ambiente, en los apartados 2 y 3 del art. 45 CE) se desprenden también indudables consecuencias positivas.

Estas consecuencias se proyectan sobre la actuación de todos los poderes públicos, pero, dado que los principios rectores no constituyen materia susceptible de amparo, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha ocupado principalmente de su «reconocimiento, respeto y protección» por el legislador, y en mucha menor medida de su valor informador de la actuación de los restantes poderes públicos (Administración y Tribunales). El legislador puede ignorarlos o vulnerarlos o, por el contrario, intentar darles cumplimiento, lo que, a su vez, puede producir un conflicto con otros derechos o principios constitucionales. En el caso de la protección del medio ambiente, la segunda ha sido la perspectiva predominante de enjuiciamiento constitucional (infra, apartado 2.3), en tanto que la primera permanece prácticamente inédita hasta la fecha (infra, apartado 2.2). Aunque tampoco hay jurisprudencia constitucional específica sobre el artículo 45 CE en relación con la práctica judicial y la actuación de los restantes poderes públicos, el Tribunal Constitucional sí ha hecho algunas interesantes autoaplicaciones del valor informador de dicho precepto en su jurisprudencia sobre temas competenciales (infra, apartado 2.4).

No existe, pues, hasta la fecha una jurisprudencia constitucional agotadora de las virtualidades del artículo 45 CE, al menos en comparación con la recaída en relación con otros principios rectores de la política social y económica (como el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social, art. 41 CE, o la misma protección de la familia, art. 39). Poco tiene eso que ver, en mi opinión, con la consideración constitucional de la protección del medio ambiente como un simple principio rector, o, al menos, no exclusivamente. Sin duda, tiene que ver también con la escasa concreción de los enunciados del artículo 45 CE (Martín Mateo 4)), comparada, por ejemplo, con la que, a un nivel equivalente, ofrece el Tratado de la Comunidad Europea (art. 174)5). Pero tal vez fundamentalmente con la falta de algunos «buenos casos» que hubieran permitido al Tribunal apurar las posibilidades interpretativas del indicado principio rector. No parece exagerado decir, pues, que en la jurisprudencia constitucional el «medio ambiente» ha sido ante todo hasta el presente un tema competencial.