Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 20

Para completar el análisis de la jurisprudencia constitucional sobre la distribución de competencias en temas ambientales hay que referirse, por último, a dos técnicas emparentadas entre sí, pero distintas, como son la coordinación y la colaboración.

3.5.1. La coordinación estatal en sentido propio

Junto a sus competencias normativas (legislación básica) y excepcionalmente ejecutivas, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido al Estado en algunas Sentencias una competencia o función de «coordinación» en materia de protección del medio ambiente (SSTC 329/1993 y otras). En realidad, sólo en muy contadas ocasiones las reglas constitucionales de distribución de competencias reservan expresamente al Estado una función de «coordinación», y no es éste precisamente el caso de la «protección del medio ambiente». No obstante, y tal vez por eso, el Tribunal Constitucional viene reconociendo que la «coordinación» (un cierto contenido coordinador) constituye una atribución inherente en todos aquellos casos en los que la Constitución reserva al Estado la competencia legislativa plena sobre una materia o, incluso, simplemente las bases o la legislación básica (STC 194/2004, FJ 8).

Por «coordinación» entiende la jurisprudencia constitucional «la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades (...) estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema» (STC 32/1983, FJ 2).

No obstante, la jurisprudencia constitucional también ha puesto límites a la coordinación como función estatal, máxime en aquellos casos en los que se entiende como una función implícita derivada de una competencia puramente legislativa. Tales límites consisten esencialmente en el respeto y no invasión de las competencias que estatutariamente corresponden a las Comunidades Autónomas (STC 194/2004, FJ 8).

El margen concreto reconocido por la jurisprudencia constitucional a la «coordinación» estatal en materia de protección del medio ambiente no resulta fácil de discernir, pero no parece excesivamente amplio. Esto es así porque en muchos casos se confunde con el propio alcance de la legislación básica, que cumple per se, en buena medida, una función homogeneizadora o, lo que es lo mismo, coordinadora (así, en relación con las Directrices para la ordenación de los recursos naturales, SSTC 102/1995 y 306/2000, o con el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, STC 101/2005). Otras actuaciones de signo coordinador amparadas por el Tribunal más claramente diferenciables de la legislación básica son las relativas a la posibilidad de intervención estatal en cuestiones de alcance «supraterritorial», básicamente cuando la colaboración entre las Comunidades Autónomas implicadas resulte insuficiente (SSTC 329/1993 y 194/2004, FJ 17 y 18)36).

3.5.2. La colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas y la coordinación impropia

Aunque el Tribunal Constitucional suele aludir a la «voluntariedad» como rasgo distintivo de la colaboración frente la «imperatividad» de la coordinación (SSTC 80/1985 y 214/1989, y STC 194/2004, FJ 9), en muchas Sentencias se refiere también a la existencia de un «deber» de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, «que no es menester justificar en preceptos concretos», porque «se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución» (STC 18/1982, FJ 14).

Tal vez lo que verdaderamente distinga la colaboración de la coordinación es que en la primera, aun en los casos en que resulte obligada, los sujetos se encuentran en pie de «igualdad», sin que ninguno de ellos pueda imponer su criterio al otro, sino tan sólo exigirle que cumpla con su deber.

Aparte de algunas manifestaciones genéricas del deber de colaboración (información y auxilio recíproco, STC 80/1985, FJ 2, deber de recíproco apoyo y mutua lealtad, STC 13/1992, FJ 10), la jurisprudencia constitucional ha puesto especial énfasis en la necesidad de colaboración entre Estado y Comunidades Autónomas en aquellos casos en los cuales se produce una concurrencia de competencias estatales y autonómicas sobre el mismo espacio físico o recurso natural o a propósito de una misma actividad, dentro del respeto mutuo a sus respectivas esferas competenciales. En estos casos, la jurisprudencia utiliza indistintamente las expresiones «colaboración» y «coordinación (entre sí)», de ahí que pueda hablarse tal vez de una «coordinación impropia», como sinónima de colaboración.

La complejidad de nuestro sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias conduce con mucha frecuencia a estos supuestos de concurrencia de competencias en los que es necesaria la colaboración o coordinación, y los temas ambientales (como puede deducirse de cuanto llevamos escrito) no constituyen una excepción: concurrencia de la competencia estatal para aprobar o autorizar un proyecto, lo que incluye la evaluación de su impacto ambiental, con las competencias genéricas en materia de protección del medio ambiente de la Comunidad donde se ubique (STC 13/1998); de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que incluye la competencia para la ordenación del litoral, con las competencias estatales derivadas de la titularidad del dominio público, sobre medio ambiente, etc. (STC 36/1994); concurrencia de las competencias estatales en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos en cuencas intercomunitarias con las autonómicas sobre pesca fluvial, a propósito por ejemplo de la fijación de los caudales ecológicos, pues «lo único que resulta contrario al reparto de competencias en este punto es la determinación unilateral del citado régimen de caudales» por cualquiera de las partes (STC 110/1998, FJ 3), etc.

Los mecanismos para dar cumplimiento a estos deberes de colaboración pueden ser muy variados, orgánicos (STC 161/1996, FJ 5) o procedimentales, y pueden venir establecidos por una u otra instancia, pero uno de los más habituales (procedimental en este caso) consiste en la evacuación de consultas o solicitud de informes con carácter previo al ejercicio de competencias (estatales o autonómicas) que puedan «afectar» al ejercicio por la otra parte de las suyas propias; y que podrán ser vinculantes o no según el grado de afectación. El Tribunal ha tenido que enjuiciar muy variados supuestos de esta índole, aprobando en unos casos la existencia de estos mecanismos (SSTC 13/1998, 110/1998, FJ 4), y censurando en otros su extralimitación (SSTC 15/1998, FJ 8, y 110/1998, FFJJ 6 y 7)37).