Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 11

Así como, tal y como hemos visto, la configuración de la protección del medio ambiente como principio rector de la política social y económica hace bastante difícil su utilización como parámetro (autónomo) de control de la constitucionalidad de una Ley, aunque esta posibilidad se mantenga en teoría, lo que sí permite indudablemente es atribuirle la condición de fin constitucionalmente legítimo que puede justificar la introducción por el legislador de limitaciones al ejercicio de otros derechos o principios constitucionales, en especial de los derechos de contenido económico, como la propiedad privada (art. 33) o la libertad de empresa (art. 38), siempre que se respeten las exigencias del principio de proporcionalidad, de aplicación general en estos casos (STC 66/1991, FJ 3).

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional a este respecto sí es abundante, como vamos a ver a continuación. Bien es verdad que para poder desempeñar ese papel no sería necesario que la Constitución hiciera una referencia expresa a la protección del medio ambiente, porque la Constitución no contiene un catálogo exhaustivo de los fines de interés general que pueden guiar la actuación de los poderes públicos y que, por tanto, pueden llegar a justificar las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales. Dicho de otra forma, la idea de «fin constitucionalmente legítimo» es más amplia que la de principio rector constitucionalmente reconocido. Pero no cabe duda de que la consagración constitucional de la protección del medio ambiente como principio rector de la política social y económica refuerza su posición a este respecto.

Vamos a hacer a continuación una referencia sucinta a los principales casos en los que el Tribunal Constitucional ha justificado (o no) por razones ambientales regulaciones limitativas de otros derechos o principios constitucionales. La jurisprudencia utiliza también para calificar la protección del medio ambiente en este contexto las expresiones de «bien constitucional» (STC 64/1982, FJ 2), «valor constitucionalmente protegible» (STC 170/1989, FJ 7) o «interés de relevancia constitucional» (STC 273/2000, FJ 12), o todas ellas («valores, bienes o intereses constitucionalmente protegidos», STC 73/2000, FJ 10), pero sin que quepa atribuir a esta variedad terminológica distintos significados.

2.3.1. Del derecho de propiedad privada

En primer término, el Tribunal Constitucional ha reconocido, como no podía ser de otra forma, que la «utilización racional de los recursos naturales» ( art. 45 CE) forma parte de las razones que pueden justificar la demanialización por ley de géneros completos de bienes ( art. 132.2 CE), con la consiguiente exclusión de su posibilidad de apropiación privada, concretamente en relación con las aguas continentales (STC 227/1988, FJ 7)10).

Sin llegar tan lejos, también ha reconocido que las exigencias de la protección del medio ambiente se encuentran dentro de las razones que pueden justificar la configuración de estatutos particulares del derecho de propiedad en relación con determinados tipos de bienes ( art. 33.2 CE). Así, con carácter general, en la STC 37/1987 (FJ 2), sobre la propiedad agraria, aunque en este caso las razones ambientales no eran tan determinantes. Y, de forma más concreta, en relación con las facultades de los propietarios privados de terrenos en espacios naturales protegidos (STC 170/1989, FJ 8), aceptando la constitucionalidad del criterio de los «usos tradicionales y consolidados» para trazar la frontera entre delimitación no indemnizable del derecho de propiedad y expropiación. Y en relación con las servidumbres y limitaciones a la propiedad en los terrenos contiguos a la ribera del mar [STC 149/1991, FFJJ 1 D) y 8 D)].

2.3.2. De la libertad de empresa, la unidad de mercado y otros principios constitucionales relacionados

No se han dado muchos casos en los cuales el Tribunal Constitucional haya tenido que enjuiciar la constitucionalidad de normas ambientales posiblemente restrictivas de la libertad de empresa ( art. 38 CE). En general tampoco son muchas las resoluciones del Tribunal a propósito de este derecho, cuyo contenido constitucionalmente protegido no está, por tanto, todavía muy perfilado por la jurisprudencia constitucional. Con carácter general, algunas Sentencias incluyen, como no podía ser de otra forma, la protección del medio ambiente ( art. 45 CE) dentro de los fines constitucionalmente legítimos que justifican regulaciones definitorias del «marco» en el que ha de ejercerse la libertad de empresa dentro de una economía de mercado y, por lo tanto, perfectamente compatibles, en principio, con el reconocimiento constitucional de esta libertad [SSTC 37/1987, FJ 5, y, sobre todo, 227/1993, FJ 4 e) sobre grandes superficies comerciales].

Sin duda alguna, la Sentencia más relevante dentro de las que afrontan esta problemática es la STC 66/1991, que trata de la impugnación por el Gobierno, por el cauce procesal del título V de la LOTC, de una Orden de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de Castilla y León por la que se prohibía el comercio con cangrejos de río vivos de cualquier especie en todo el territorio de la Comunidad Autónoma. La impugnación, que no implicaba una reivindicación competencial y se articuló, por ello, por ese cauce procesal especial, ponía en cuestión la compatibilidad de dicha medida, basada en principio en razones ambientales (como era evitar la introducción fraudulenta de especies exóticas de cangrejos que, al ser portadoras de la enfermedad conocida como afanomicosis o peste del cangrejo, pudieran poner en peligro la permanencia o expansión de las poblaciones de cangrejo autóctono aún existentes) con las exigencias de la propiedad privada y la libertad de empresa, pero, sobre todo, de la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional ( art. 139.2 CE), es decir, de la unidad de mercado. La Sentencia es importante porque fija los criterios generales de enjuiciamiento de este tipo de asuntos, en términos muy similares a los ya establecidos desde tiempo atrás, a otra escala, por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: son contrarias al art. 139.2 CE las medidas intencionadamente obstaculizadoras de la libre circulación, y también aquellas que sólo lo sean por sus efectos cuando resulten desproporcionadas en relación con el fin constitucionalmente lícito perseguido por las mismas (FJ 2). Supuesta en este caso la legitimidad del fin, que la Sentencia encuadra claramente dentro del marco del mandato del art. 45.2 CE, el resto de la Sentencia se centra en el examen de la proporcionalidad de la medida (especialmente de su necesidad), que se salda con un juicio positivo y, por tanto, con un rechazo de la impugnación, al descartarse la existencia de medidas menos restrictivas pero igualmente eficaces.

También cabe incluir en este apartado las Sentencias del Tribunal Constitucional relativas a Leyes ambientales que afectan a la actividad minera (SSTC 64/1982 y 170/1989). En la primera, el Tribunal hace un planteamiento formal del problema desde una óptica esencialmente competencial, de respeto o no de la legislación básica estatal en materia de minas, pero realmente el análisis al que se ve sometida la normativa autonómica impugnada (en este caso, una Ley catalana de protección de espacios de especial interés natural afectados por actividades mineras) tiene un cariz claramente sustantivo, es decir, trascendente al sistema de distribución competencial. Al no encontrar reparos que oponer a la normativa catalana desde la óptica competencial derivados de la normativa básica estatal en la materia (de carácter preconstitucional), lo que enjuicia realmente el Tribunal es la compatibilidad de dicha normativa, basada indudablemente en objetivos ambientales, con preceptos constitucionales de carácter sustantivo. El contraste no se produce aquí con la libertad de empresa ni con la libre circulación (no invocadas en el recurso), sino con el principio de «subordinación al interés general de toda la riqueza del país en sus distintas formas, sea cual fuere su titularidad» ( art. 128.1 CE), como manifestación concreta del principio de solidaridad entre las distintas Comunidades Autónomas. Pero los criterios que con carácter general establece para el examen de la cuestión no difieren mucho de los que hemos visto emplea el Tribunal en aquellos otros casos, remitiendo en definitiva a la aplicación del principio de proporcionalidad: «La respuesta debe ser negativa en cuanto tales requisitos están dirigidos a la protección de un bien constitucional como es el medio ambiente, siempre que esas cargas y requisitos no alteren el ordenamiento básico minero, sean razonables, proporcionados al fin propuesto y no quebranten el principio de solidaridad» (FJ 5). Con estos criterios se declara inconstitucional, entre otras cosas, la prohibición general que establecía la Ley catalana de las actividades extractivas de recursos mineros de las Secciones C y D de la Ley de Minas, los de mayor importancia económica, en toda una amplia serie de espacios, «por exceder la finalidad de la Ley [que era la adopción de medidas adicionales de protección del medio ambiente en relación con la restauración de terrenos afectados por actividades mineras] y por sustraer a la riqueza nacional posibles recursos mineros».

Con los mismos criterios, la STC 170/1989 (FJ 7) declara, en cambio, conforme con el art. 128.1 de la Constitución la prohibición general de actividades extractivas en las zonas de reserva natural que establecía la Ley madrileña del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares, «por tratarse de una prohibición limitada a unos terrenos muy concretos (...) y destinada fundamentalmente a las actividades extractivas enmarcables en las secciones A y B». «La existencia de estas cautelas, el carácter territorialmente limitado de la prohibición y su escasa repercusión en el interés general económico permiten entender que el legislador autonómico ha ponderado adecuadamente los valores constitucionales protegibles y que, por ello, (...) no es contrario al art. 128.1 CE».

2.3.3. De otros derechos y principios constitucionales

Por último, el Tribunal Constitucional también ha invocado en ocasiones la protección del medio ambiente ( art. 45 CE) en argumentaciones justificativas de normas o actuaciones limitativas de otros derechos fundamentales o de otros principios constitucionales.

Así, por ejemplo, se invocó como una de las razones justificativas de la diferencia de trato entre explotaciones subterráneas y a cielo abierto en materia de precios de compra del carbón por las centrales térmicas, al objeto de rechazar la pretendida lesión del «principio de igualdad» (STC 257/1989, FJ 3).

También como «valor, bien o interés constitucionalmente protegido» que puede justificar una limitación del «derecho a la tutela judicial efectiva» en su vertiente relativa al cumplimiento de las Sentencias en sus propios términos, la que resultaba de la Ley Foral Navarra en el caso de la presa de Itoiz, antes comentado (STC 73/2000, FFJJ 12 y 13), aunque la argumentación de la Sentencia a este respecto me parece un tanto artificiosa, porque los intereses que protegía la medida causante de la limitación del derecho fundamental no eran ambientales, como eran los salvaguardados por el fallo judicial de imposible cumplimiento, sino de índole económica. Lo que puede decir, con razón, la Sentencia es que la limitación no es desproporcionada, ya que la Ley navarra ofrecía una protección equivalente de los intereses ambientales.

En otra ocasión, el Tribunal apela a las razones ambientales para justificar un modo de proceder del legislador (asunción como propias de normas reglamentarias sobre el canon de saneamiento anuladas judicialmente por vicios de procedimiento) dudosamente compatible con los principios de «seguridad jurídica» e «interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos», de los que «puede deducirse un deber de los poderes públicos de observar los trámites esenciales para la elaboración de las normas jurídicas» (STC 273/2000, FJ 12), porque «el legislador autonómico ha tratado de garantizar la efectiva consecución de un interés de relevancia constitucional, como es la mejora de la calidad ambiental de las aguas ( art. 45 CE), que podría verse seriamente quebrantado en la hipótesis de que no se hubieran podido realizar las obras de saneamiento y depuración necesarias».

Finalmente el Tribunal también ha admitido que razones ambientales relacionadas con la contaminación acústica puedan justificar ciertas limitaciones del derecho de reunión ( art. 21 CE) en relación con el uso de la megafonía (STC 195/2003, FJ 8).