Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 49

Como decíamos, no parece muy justificado atribuir al impuesto que comentamos una finalidad extrafiscal. Un análisis del impuesto que atienda a la realidad sobre la que se aplica (como el que llevó a cabo, desde la perspectiva que le era propia, el ATC 314/2004, de 20 de julio, por el que se decidió el incidente de suspensión), permite comprobar sin muchas dificultades su primordial finalidad recaudatoria. Dicho en pocas palabras, lo que pretende la Comunidad Autónoma de Andalucía a través del Impuesto sobre Depósito de Residuos Radiactivos es pasar factura por el hecho de contar en su territorio con las únicas instalaciones autorizadas en toda España para el almacenamiento de residuos radiactivos de baja y media actividad: las instalaciones de El Cabril, en el término municipal de Hornachuelos, provincia de Córdoba, explotadas por ENRESA.

La gestión de los residuos radiactivos (que comprende las operaciones de transporte, almacenamiento, etc.), incluido el combustible gastado y el desmantelamiento y clausura de instalaciones nucleares y radiactivas, constituye en nuestro país un servicio público esencial reservado al sector público estatal ( art. 128.2 CE), que se gestiona directamente a través de ENRESA, antes «Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, S.A.», transformada hoy en la entidad pública empresarial ENRESA de gestión de residuos radiactivos ( art. 8 de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad, por el que se añade una disposición adicional sexta bis a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico). Las instalaciones nucleares y radiactivas productoras de residuos radiactivos de baja o media actividad (los de alta actividad se almacenan provisionalmente en las centrales nucleares, a la espera de una solución definitiva) están, pues, obligadas a entregarlos a ENRESA para su transporte y almacenamiento en las únicas instalaciones con que se cuenta hoy por hoy para estos fines, las referidas instalaciones de El Cabril. Lo decía así de claramente el ATC 314/2004, de 20 de julio (FJ 4 in fine) para rechazar el peligro, alegado por el Abogado del Estado en apoyo del mantenimiento de la suspensión, de que a consecuencia del impuesto las centrales nucleares suspendieran la entrega a ENRESA de sus residuos radiactivos. La referencia es al régimen anterior a la Ley 24/2005, de facto coincidente con el actual:

«Tampoco este argumento puede prosperar (...). Y, segundo, porque el art. 31 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, de energía nuclear, como bien dice el Abogado del Estado en el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, prohíbe el almacenamiento y transporte de materiales radiactivos por entidades no autorizadas expresamente para ello, siendo la única entidad habilitada para efectuar tal transporte ENRESA (conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1349/2003, de 31 de octubre, de ordenación de las actividades de la Empresa Nacional de Residuos y su financiación) y el único centro de almacenamiento de residuos de baja y media actividad autorizado expresamente para el tratamiento y depósito de residuos radiactivos, las instalaciones de "El Cabril" en el término municipal de Hornachuelos (Córdoba), cuya explotación corresponde a la citada ENRESA, lo que hace inviable tanto el almacenamiento de los depósitos radiactivos fuera de estas instalaciones como su transporte a lugar diferente. » (las cursivas son nuestras)

Y los principales pagadores de esa factura (al menos, en primera instancia) son las compañías eléctricas titulares de las centrales nucleares que se encuentran en activo en nuestro país, ninguna de las cuales está ubicada en territorio andaluz. En efecto, según datos de ENRESA (tomados de la página web de la entidad –www.enresa.es–) en el «almacén centralizado» de El Cabril se reciben anualmente una media de 2.000 m3 de residuos radiactivos de baja y media actividad, distribuidos del modo siguiente: el 90 por 100 procede de las centrales nucleares, mientras que el 10 por 100 restante se reparte entre los llamados pequeños productores de la siguiente manera: usos médicos, 30 por 100; investigación, 10 por 100; e industria, 60 por 100. La contribución de las eléctricas al impuesto es prácticamente total, si se tiene en cuenta además la exención prevista para las operaciones de entrega de residuos radiactivos procedentes de actividades médicas y científicas ( art. 58 bis de la Ley 18/2003, tras la modificación realizada por la Ley 12/2006). En cuanto al importe de la factura (y teniendo en cuenta el tipo básico de 7.000 € por metro cúbico de residuo, art. 61 de la Ley), en un Informe de ENRESA sobre las repercusiones económicas del impuesto andaluz, aportado por el Abogado del Estado en el incidente de suspensión (ATC 314/2004, FJ 3), se daban las siguientes cifras:

«En este informe se destaca que el Centro de almacenamiento de El Cabril (Andalucía) tienen unas previsiones de entrada de residuos de baja y media actividad (RBMA) para el período 2004 a 2008 del orden de 1.500 m3 al año (con posibilidad de un incremento anual cercano a los 500 m3), lo que supone que, de acuerdo con la información contable de ENRESA, si el coste anual de operaciones ascendió en el ejercicio 2003 a 14.400.000 euros (costes fijos y variables) y el impuesto autonómico se puede cifrar en 10.500.000 euros/año para un valor medio de 1.500 m3, y en 14.000.000 euros/año para un valor medio de 2.000 m3, es evidente que la aplicación del citado tributo va a provocar un aumento en los costes de operación cercano al 100 por 100».

A la vista de todos estos datos, con unos clientes cautivos a los que no les queda otro remedio que entregar sus residuos y abonar el impuesto, a menos obviamente que dejen de generar o reduzcan la producción de energía nuclear (lo que, de ser el efecto pretendido y real del impuesto, supondría una clara injerencia de la Junta de Andalucía en las competencias del Estado sobre las bases del régimen minero y energético), decir como dice la Ley andaluza (art. 57.1) que el impuesto tiene la «finalidad de incentivar conductas que favorezcan la protección del entorno natural», y da por bueno, como hemos visto, el ATC 456/2007 (FJ 7: «no ha de obviarse que el gravamen cuestionado se establece con un carácter marcadamente parafiscal, en cuanto que, al tener como premisa la desincentivación de conductas perjudiciales para el entorno...»), no parece ajustarse mucho a la realidad.

No hay tal finalidad extrafiscal, sino puramente recaudatoria, aunque dicha recaudación se afecte a fines ambientales, lo que con arreglo a la propia doctrina del Tribunal sería insuficiente para atribuirle el carácter de impuesto ecológico y salvar su constitucionalidad desde la perspectiva del art. 6.3 LOFCA.

En los medios andaluces, la cuestión estaba meridianamente clara desde el principio. Reproduzco, a título de ejemplo, un extracto del artículo publicado en el «Diario de Córdoba» de 7 de febrero de 2004, titulado «Una fiscalidad ecológica para Andalucía»:

«En cuanto a la provincia de Córdoba, la aprobación y articulación de esta fiscalidad ambiental va a tener un impacto directo muy significativo, ya que con independencia del resto de tributos ecológicos incorporados a la legislación en 2004, la introducción de una de estas figuras, el impuesto sobre depósitos radiactivos, se ha diseñado exclusivamente para dar respuesta a un problema medioambiental muy concreto, el cementerio nuclear de El Cabril, único acondicionado en España para materiales de baja y media actividad, ubicado en el norte de la provincia (en el término municipal de Hornachuelos) en el corazón de Sierra Morena.

Con respecto a este impuesto, es interesante señalar dos notas: la primera sería que, de acuerdo con el carácter finalista que la ley otorga a los ingresos obtenidos, la recaudación de este impuesto (se calcula en torno a 14 millones de euros anuales) debe destinarse en su totalidad a la concreción de políticas ambientales correctoras de daños ecológicos originados en la zona afectada, con lo cual es más que probable que esta comarca reciba una importante dotación adicional de fondos destinados a mejorar las inversiones medioambientales; la segunda nota sería que en virtud del principio de "quien contamina, paga", principio básico de la tributación ecológica, las empresas que realmente deben soportar este impuesto estarían localizadas básicamente fuera de nuestra región, con lo cual los efectos perjudiciales que implica la introducción de tributos indirectos en las diferentes variables macroeconómicas, como el crecimiento económico o el empleo, no se dejarían sentir en demasía en nuestro ámbito geográfico» (las cursivas son nuestras)