Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 56

4.1.1. Planteamiento

Desde la STC 289/2000, de 30 de noviembre, el Tribunal Constitucional había creado una jurisprudencia en materia de tributos propios de las Comunidades Autónomas no sólo restrictiva, sino basada en una lectura, a mi juicio, equivocada de la redacción originaria del art. 6.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). En efecto, el límite relativo establecido por el mencionado precepto en defensa de los recursos financieros de las entidades locales («Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales, en los supuestos en que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro») se interpretó, curiosamente, como prohibición de establecer tributos sobre las «materias imponibles» gravadas por los tributos locales (salvo la mencionada previsión legal), lo que, teniendo en cuenta el alcance de esa expresión doctrinal no utilizada por el legislador, equivalente a «fuentes de riqueza» gravadas por los tributos, hacía difícilmente imaginable ningún tributo de nueva creación que no se solapara con la «materia imponible» de los impuestos locales más característicos (el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto de actividades económicas).

De esa prohibición inicial la mencionada jurisprudencia sólo concedía dispensa a los tributos con una «finalidad extrafiscal», concepto de nuevo ajeno al enunciado del art. 6.3 LOFCA, y singularmente a los tributos con una finalidad ambiental (los llamados «tributos ecológicos»), convirtiéndose a partir de ahí el Tribunal en un celoso guardián (no es una exageración) de la categoría, y de la sinceridad o insinceridad de los fines extrafiscales perseguidos por el legislador autonómico, concediendo o denegando patentes de ecologismo a partir de análisis puramente formalistas y con un pasmoso alejamiento de la realidad de las cosas, pues si las Comunidades Autónomas han recurrido a la creación de este tipo de tributos pretendidamente ecológicos es en buena medida debido a la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que les impulsaba a ello, lo que no significa que sus intenciones dejaran de ser esencialmente fiscales o recaudatorias9).

Felizmente, esta jurisprudencia ha llegado a su fin, pero no por propia iniciativa del Tribunal, sino en virtud de un cambio legislativo. Como ya indicamos en la edición del Observatorio del año pasado, la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la LOFCA, saliendo al paso de dicha jurisprudencia («con el fin de reducir la conflictividad», se dice prudentemente en el Preámbulo de la Ley, apartado V), dio nueva redacción al artículo 6.3 de la LOFCA, equiparando ya literalmente el límite de la tributación propia autonómica en relación con los tributos locales al establecido desde el principio en relación con los tributos estatales (art. 6.2), esto es, el no poder recaer sobre «hechos imponibles» gravados por aquéllos10); concepto éste obviamente mucho más restringido que el de «materia imponible» (pues sobre una misma «materia imponible» –en definitiva, renta o patrimonio– se pueden configurar numerosos «hechos imponibles» distintos), lo que abre lógicamente un espacio mucho mayor a la tributación propia de las Comunidades Autónomas («un espacio fiscal autonómico más claro en relación con los tributos locales», como también se dice el Preámbulo de la Ley), que a partir de ahora no tendrá que escudarse ya en más o menos forzados propósitos ambientales.

4.1.2. Casos de 2012 (SSTC 122, 197 y 208/2012)

Los primeros beneficiarios de este cambio normativo han sido los «impuestos sobre grandes establecimientos comerciales» creados en su día (entre el año 2000 y el 2005) por algunas Comunidades Autónomas (Cataluña, Navarra, Asturias y Aragón). Al resolver ahora los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Presidente del Gobierno frente a las respectivas leyes autonómicas (y también por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso en el caso de la Ley aragonesa, la última de la serie), y tener que decidir con arreglo a las normas del bloque de constitucionalidad (al que pertenece la LOFCA) vigentes en el momento de dictar Sentencia, el desenlace de los asuntos (a favor de la constitucionalidad de dichos impuestos) ha sido bien diferente al más incierto que les hubiera correspondido con arreglo a la jurisprudencia criticada.

Tres de esas Sentencias pertenecen al ejercicio anterior, las relativas a los casos catalán, asturiano y navarro ( SSTC 122/2012, de 5 de junio (RTC 2012, 122); 197/2012, de 6 de noviembre (RTC 2012, 197); y 208/2012, de 14 de noviembre (RTC 2012, 208)), pero no hicimos referencia entonces a ellas, de modo que lo hacemos ahora.

En todas estas Sentencias, al igual que en las relativas al caso aragonés, pertenecientes ya a este ejercicio ( SSTC 96/2013, de 23 de abril (RTC 2013, 96), y 200/2013, de 5 de diciembre (RTC 2013, 200)), el Tribunal asume lógicamente el cambio normativo y modifica su jurisprudencia («este cambio legislativo nos sitúa en un escenario jurídico diferente al existente en el momento en que se interpuso el recurso de inconstitucionalidad», STC 122/2012, FJ 1). La finalidad extrafiscal (ecológica) ya no es determinante de la constitucionalidad de los tributos autonómicos desde la perspectiva de su posible solapamiento con los tributos locales, sino simplemente un elemento más (y no principal) para determinar la diversidad o no del hecho imponible, «nuevo» criterio legal y, en consecuencia, jurisprudencial al respecto («otro de los criterios que podría ser útil para distinguir los hechos imponibles de dos impuestos», STC 122/2012, FJ 4).

Los impuestos catalán, asturiano y navarro sobre grandes establecimientos comerciales tenían un objeto coincidente. En palabras de la Ley catalana, del art. 2 de la Ley 16/2000, de 29 de diciembre (las demás se expresan en términos similares): «Este impuesto grava la singular capacidad económica que concurre en determinados establecimientos comerciales como consecuencia de estar implantados como grandes superficies, dado que esta circunstancia contribuye de una manera decisiva a tener una posición dominante en el sector y puede generar externalidades negativas en el territorio y el medio ambiente, cuyo coste no asumen».

Analizando ya estrictamente «hechos imponibles» y no «materias imponibles», las Sentencias encuentran, como es lógico, suficientes elementos normativos diferenciales entre este impuesto y el propuesto en este caso de manera principal como término de comparación, el «impuesto (local) sobre actividades económicas» (en relación con los sujetos pasivos, elementos cuantitativos de los impuestos, etc.), como para concluir la falta de identidad entre ambos, haciendo sólo referencia ex abundantia, pero sin profundizar en ello como era costumbre en la jurisprudencia anterior, a la (posible) finalidad extrafiscal del primero, reflejada también, como hemos visto, en la descripción legal de su objeto («De cuanto acabamos de señalar se desprende, además y finalmente, que el tributo tiene, aunque sea parcialmente, una finalidad extrafiscal, lo que no puede dejar de tenerse en cuenta a la hora de establecer sus diferencias, tanto con el impuesto de actividades económicas como con el impuesto sobre bienes inmuebles» STC 122/2012, FJ 7, la cursiva es nuestra).

4.1.3. El impuesto aragonés sobre el daño medioambiental causado por las grandes áreas de venta (SSTC 96 y 200/2013)

Pese a su denominación, que es expresiva de los derroteros por los que la comentada jurisprudencia constitucional hacía discurrir a la tributación autonómica, el mencionado impuesto aragonés (creado por la Ley 13/2005, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas en materia de Tributos Cedidos y Tributos Propios de la Comunidad Autónoma de Aragón) era del todo análogo a los calificados de manera más austera en Cataluña, Asturias y Navarra, por lo que las Sentencias resolutorias de los recursos correspondientes, pertenecientes ya al ejercicio 2013 (STC 96/2013, de 23 abril, en el recurso interpuesto por más de cincuenta Diputados; y STC 200/2013, de 5 de diciembre, en el interpuesto por el Presidente del Gobierno, que se remite a la anterior), deciden lógicamente el caso en el mismo sentido, desestimando los recursos a la vista del nuevo marco normativo de referencia (la indicada reforma del art. 6.3 de la LOFCA) y confirmando en consecuencia la constitucionalidad del tributo.

En el recurso promovido por los Diputados del Grupo Parlamentario Popular se planteaba, además, la posible vulneración por el tributo de la libertad de empresa y la unidad de mercado ( arts. 38 y 139.2 CE, entre otros). Para resolver esta cuestión, la STC 96/2013 (FFJJ 3 a 9), con una larga fundamentación y una sistemática un tanto compleja, aplica los cánones habituales de la jurisprudencia constitucional en la materia, examinando, primero, la competencia (sectorial) autonómica en los «ámbitos materiales sobre los que incide el impuesto», lo que recibe obviamente una respuesta afirmativa, con referencia, entre otros, al comercio y la ordenación del territorio (FJ 5); y enjuiciando, después, dado el carácter «indistintamente aplicable» del impuesto, independiente de la residencia del titular de la actividad (FJ 9), si el tributo crea o no un obstáculo «desproporcionado» para la libre circulación de personas y bienes (aquí a la libertad de establecimiento) en relación con el «fin constitucionalmente legítimo» perseguido.

Para valorar la legitimidad constitucional del fin perseguido, la Sentencia (FJ 8) parte, como ha de hacerse en estos casos, del fin declarado por el legislador (y, en este sentido, de las largas reflexiones contenidas en el Preámbulo de la Ley a propósito de los «tributos ecológicos»), pero relativizando, en sintonía con la nueva jurisprudencia, su calificación: «Ahora bien, gravar estas actividades [grandes establecimientos comerciales] en la medida que conllevan de un modo indisociable una incidencia negativa en el entorno natural y territorial, internalizando así los costes sociales y ambientales que éstas imponen o trasladan a la sociedad, es una finalidad constitucionalmente legítima, ya se califique el impuesto de tributo fiscal o extrafiscal » (la cursiva es nuestra).

Y, finalmente, para descartar que el impuesto suponga un obstáculo «desproporcionado» para la libertad de establecimiento, la Sentencia (FJ 8) se limita a constatar que «resulta patente, y en todo caso los recurrentes no han acreditado lo contrario, que tal divergencia regulatoria no ha impedido sustancialmente que se inicien y sostengan esta clase de actividades empresariales en Aragón»; lo que, dicho sea de paso, constituye, a mi juicio, una buena prueba del carácter esencialmente recaudatorio de esta clase de impuestos.