Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 50

Como ya indicamos, el Juzgado planteó un segundo motivo de inconstitucionalidad, relacionado con los límites impuestos por la Constitución y la LOFCA a la potestad tributaria autonómica por exigencias de la unidad de mercado ( art. 157.2 CE y art. 9 LOFCA). En efecto, el artículo 157.2 CE dispone que «Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios»; y el artículo 9 de la LOFCA complementa estas prohibiciones, en relación con los impuestos propios de las Comunidades Autónomas, con otras más detalladas, entre las que se encuentra la específicamente invocada en la cuestión, de que dichos impuestos comporten «cargas trasladables a otras Comunidades» [art. 9 c)]. Lamentablemente, el Juzgado no consideró oportuno plantear también la inconstitucionalidad del impuesto por motivos competenciales ( art. 149.1.25 CE), también invocados por la parte recurrente en el proceso a quo.

El examen de estas cuestiones por el ATC 456/2007 (FJ 8) peca también, a mi juicio, en general de excesivamente formalista.

A) En relación con los límites impuestos directamente por la Constitución ( art. 157.2 CE), dice, en primer lugar, el Auto que comentamos que el impuesto no grava bienes situados fuera del territorio andaluz, porque «los residuos (...) pueden ser considerados bienes muebles que han sido trasladados al territorio de Andalucía precisamente con la finalidad de almacenamiento en un vertedero sito en esa Comunidad Autónoma», lo que tal vez sea razonable.

Menos acertada es, a mi juicio, su posición sobre el segundo de dichos límites. Basándose en los criterios jurisprudenciales de enjuiciamiento de estos temas (entre otras, SSTC 64/1990, de 5 de abril (RTC 1990, 64), y 66/1991, de 22 de marzo (RTC 1991, 66)), el Tribunal descarta que la medida tributaria en cuestión suponga un obstáculo ilegítimo a la libre circulación de mercancías, por no discriminar según la procedencia de los residuos ni ser «desproporcionada respecto al fin constitucionalmente lícito que persigue», que, de acuerdo con lo que ya sabemos, el Tribunal cifra en el «desincentivo» de una conducta perjudicial para el medio ambiente, como es la entrega de residuos radiactivos para su almacenamiento, mediante el mecanismo de hacerla más onerosa. Para desmontar este argumento bastaría con aplicar debidamente el test de proporcionalidad, cuya primera exigencia es que la medida sea «idónea» para alcanzar el fin propuesto, lo que obviamente no acontece en este caso. Para no repetirme, baste utilizar las acertadas palabras del Abogado del Estado en el incidente de suspensión (ATC 314/2004, antecedente 7): «Pero es que, en segundo lugar, el impuesto impugnado resulta de todo punto inservible para conseguir los fines pretendidamente perseguidos, dado que la recogida de residuos radiactivos ha de ser total por disposición estatal, por lo que no es posible incentivar un comportamiento más respetuoso con el entorno natural que el que hoy se practica, al no existir otro tratamiento para los residuos radiactivos más respetuoso con el medio ambiente».

En realidad, en un sistema de servicio público para el transporte y almacenamiento, que por definición excluye la «libre circulación» de esta mercancía (los residuos radiactivos), puede resultar superfluo y hasta improcedente plantear la pregunta de si el impuesto supone o no un obstáculo para aquélla, realmente no suscitada por el Juzgado promotor de la cuestión.

B) Junto a estos condicionantes, la LOFCA (art. 9) añade otros más detallados, en relación sólo con las figuras impositivas, entre los que se encuentra el ya mencionado e invocado específicamente por el Juzgado promotor de la cuestión de que tales impuestos «no podrán (...) comportar cargas trasladables a otras Comunidades» [art. 9 c) in fine].

Tal vez tenía razón el Diputado Fernando Pérez Royo cuando, en defensa de su enmienda de sustitución de este artículo 9 por una simple remisión a los límites establecidos en el artículo 157.2 CE4), argumentaba que, dado el escaso margen que deja el artículo 6 a la imposición autonómica propia, la adición por parte del artículo 9 de toda una serie de cautelas adicionales a las estrictamente constitucionales «va a hacer todavía más difícil encontrar esas figuras, necesariamente residuales, para integrar el sistema de impuestos propios de las Comunidades Autónomas».

Pero, rechazada esa enmienda, resulta difícil negar que el impuesto andaluz comporte «cargas trasladables a otras Comunidades Autónomas», por su probable repercusión en el coste de producción de la energía eléctrica de origen nuclear y, por lo tanto, en la tarifa eléctrica única. A este respecto, la respuesta del Tribunal, consistente en negar la inevitabilidad de dicho efecto, que en todo caso requeriría una «decisión del Gobierno en tal sentido», no parece suficiente, pero sobre todo apunta a la cuestión que considero clave, no discutida en el Auto por las razones que ya conocemos, y que no es otra que la posible invasión de la competencia estatal sobre las bases del régimen energético ( art. 149.1.25 CE).

C) Pocos años antes ( STC 14/2004, de 12 de febrero (RTC 2004, 14), FFJJ 10 a 13), el Tribunal Constitucional había declarado inconstitucional un precepto de la Ley de las Cortes de Aragón 7/1998, de 16 de julio, de Ordenación del Territorio (Directrices generales), en virtud del cual se prohibía la instalación de almacenes de residuos nucleares que no hubieran sido generados en Aragón, por entender que con ello se vulneraba la legislación básica estatal en el sector de la energía nuclear, que había optado por un modelo nacional o «abierto» y no de gestión intraautonómica de los residuos radiactivos, es decir, por suponer una intromisión en la competencia estatal sobre las bases del régimen energético ( art. 149.1.25 CE).

Bien es cierto que entre el impuesto andaluz y la directriz de ordenación territorial aragonesa existen diferencias muy relevantes (en lugar del not in my back yard, sería un yes..., but paying), pero tales diferencias son, a mi juicio, esencialmente de grado, puesto que ambas medidas suponen, en principio, una injerencia en una esfera competencial en la que corresponde al Estado tomar las decisiones básicas. Es muy posible que el impuesto andaluz, pese a su elevado importe (recordemos que, según las estimaciones de ENRESA, igualaba el coste anual de operaciones del Centro de El Cabril, lo que suponía un incremento del 100 por 100 del coste de almacenamiento de los residuos, repercutible a la postre sobre la producción de energía eléctrica), resulte perfectamente asimilable por el sistema, sin suponer un condicionante de la política energética del Estado, en particular, en el sector de la energía nuclear. Pero eso no significa que carezca de incidencia en este ámbito y que no mereciera un análisis más detenido desde la óptica competencial. ¿Es que sería posible, sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en la materia, elevar el tipo de gravamen en la cantidad que fuera? ¿Qué pasaría si, cuando se agote la capacidad de almacenamiento de El Cabril, lo que está previsto que ocurra en la tercera década del siglo XXI, las Comunidades Autónomas entran en una batalla de impuestos para eludir la elección de su territorio como nuevo emplazamiento? ¿No tendría ello un efecto equivalente al de una medida directa de ordenación territorial?