Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 51

Puede que sea justo que la Comunidad Autónoma de Andalucía cobre (moderadamente) por contar en su territorio con el único almacén de residuos radiactivos de baja y media actividad existente en toda España, máxime si la recaudación se destina a financiar actuaciones de carácter ambiental. Tal vez este tipo de consideraciones estén en la base de la desestimación por el Tribunal de las cuestiones de inconstitucionalidad relativas al impuesto.

Pero si para defender una causa justa es necesario tergiversar la realidad, atribuyendo al impuesto una finalidad extrafiscal o de fomento que de ningún modo tiene, algo falla en el sistema. Y ese algo puede que no sea otra cosa que la doctrina que el Tribunal ha venido elaborando durante estos últimos años sobre los límites a la imposición autonómica propia derivados del artículo 6 de la LOFCA.

Los dos presupuestos en los que, según dijimos al comienzo, se asienta esta jurisprudencia constitucional (a partir de la STC 289/2000) resultan, a mi juicio, muy discutibles, puesto que no responden al sentido que cabe atribuir al artículo 6 de la LOFCA si se examinan sus antecedentes parlamentarios, y distorsionan igualmente la doctrina establecida en las anteriores SSTC 37/1987, de 26 de marzo (RTC 1987, 37), sobre el impuesto andaluz sobre tierras infrautilizadas, y 186/1993, de 7 de junio, sobre el impuesto extremeño de dehesas calificadas de deficiente aprovechamiento.

No me extenderé mucho en el análisis de estas cuestiones, ni intentaré apurar una construcción alternativa. Bastante osado he sido con llegar hasta este punto. Pero, al menos, trataré de justificar mínimamente tales afirmaciones.

A) En cuanto al primero de dichos presupuestos, la distinción entre «hechos y materias imponibles» como límites respectivos de los apartados 2 y 3 del artículo 6 LOFCA, no hay ningún atisbo de ella en la tramitación parlamentaria de la Ley. El Proyecto de Ley hablaba en ambos apartados de «hechos imponibles» y si la redacción cambió después fue por razones distintas5). Inicialmente, el Proyecto de Ley permitía abiertamente a las Comunidades Autónomas establecer tributos «sobre hechos imponibles gravados o susceptibles de gravamen por las Corporaciones locales», con tal de determinar en tal caso «las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas» (art. 6). Esta era la única diferencia en el tratamiento de la doble imposición en un caso y otro, una diferencia en cuanto al «orden de prelación» de los impuestos (como se explicaba en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley –la Ley se aprobó luego sin Exposición de Motivos–): en la concurrencia con el impuesto estatal, prevalece éste (art. 6.2; y hoy también 6.4), mientras que en la concurrencia con el impuesto municipal, prevalece el autonómico, con las medidas de compensación o coordinación adecuadas (art. 6.3). Si la redacción del artículo 6.3 cambió después, a lo largo de la tramitación parlamentaria, no fue, como luego dedujo la STC 289/2000 (FJ 4), para establecer un límite de contenido «más amplio» en relación con los tributos locales (las «materias» en lugar de los «hechos imponibles»), sino simplemente para ceñir y homogeneizar la potestad autonómica de avocación de los impuestos locales a «los supuestos en que dicha legislación [la legislación de régimen local] lo prevea y en los términos que la misma contemple», protegiendo así (más allá de las obligadas medidas de compensación o coordinación) las precarias Haciendas locales.

Por otro lado, es cierto que la distinción entre hechos y materias imponibles se remonta a la STC 37/1987 (FJ 14), pero no buscaba trazar la diferencia entre los apartados 2 y 3 del artículo 6, como luego afirmaría la STC 289/2000 (FJ 4: «Para llevar a cabo esta tarea [precisar el contenido y alcance del concepto "materia reservada" al que se refiere el art. 6.3 LOFCA] conviene partir... de la ya citada distinción contenida en el fundamento jurídico 14 de la STC 37/1987 entre el concepto de "hecho imponible" al que alude el art. 6.2 LOFCA y el de "materia imponible" que, de forma implícita, en esa Sentencia, que tenía como único objeto la delimitación del alcance del art. 6.2 LOFCA, se considera sinónimo de los términos materia reservada a los que alude el art. 6.3 de esa misma Ley» –las cursivas son nuestras–).

Si la STC 37/1987 realizó aquella distinción es porque los recurrentes sostenían que al existir un impuesto estatal (el Impuesto sobre el Patrimonio) sobre una determinada «materia impositiva» (el patrimonio), las Comunidades Autónomas ya no podían establecer tributos «que recaigan sobre esa misma materia, ya sea total o parcialmente». Frente a este argumento, lo que vino a decir la Sentencia (FJ 14) es que en relación con una misma materia impositiva o fuente de riqueza se pueden seleccionar distintos hechos imponibles, y que «lo que el art. 6.2 prohíbe, en sus propios términos, es la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente», sin que quepa identificar «la "infrautilización" de fincas rústicas –hecho imponible del impuesto andaluz– con la "propiedad" de todo tipo de bienes, aunque entre ellos se encuentren las fincas rústicas, que es el hecho que grava el impuesto estatal». Ni una sola referencia al artículo 6.3, ni por tanto al significado del término «materia reservada».

No creo que el artículo 6.3 LOFCA se refiera a otra cosa, también, que a «hechos imponibles», es decir, a tipos de impuesto «cuyos elementos estructurales básicos, elementos objetivo y subjetivo del hecho imponible, sean esencialmente iguales», porque «en último término, todos los impuestos inciden sobre la renta o el patrimonio», es decir, sobre las mismas «materias imponibles» (Ferreiro Lapatza 6)).

En realidad, lo que hace la Ley de Haciendas Locales (Disposición adicional primera) cuando autoriza a las Comunidades Autónomas, en desarrollo del artículo 6.3 LOFCA, a establecer impuestos propios sobre las «materias imponibles» gravadas por los dos impuestos municipales que ya conocemos es, en un caso (el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica), permitir la «sustitución» del impuesto municipal (que se suprime) por otro autonómico equivalente con las debidas compensaciones, y en el otro (el Impuesto sobre aprovechamiento de cotos de caza y pesca) autorizar la duplicidad de impuestos con deducción de la cuota del municipal (coordinación). Es decir, se está refiriendo al mismo tipo de impuestos, no simplemente a impuestos que recaigan sobre la misma «materia imponible». Si esto es lo que hace la Ley de Haciendas Locales al regular las excepciones a una prohibición general (la del art. 6.3 LOFCA), no hay ningún motivo para entender que dicha prohibición general no tenga ese mismo sentido.

Creo, por tanto, que entre los impuestos municipales (IBI e IAE) y la serie de impuestos «ecológicos» autonómicos que ha venido examinando el Tribunal desde la STC 289/2000 había seguramente suficientes diferencias en cuanto a sus «elementos estructurales básicos» como para entender que estos últimos no incumplían la prohibición del artículo 6.3 LOFCA, sin necesidad de recurrir al examen de su verdadera finalidad fiscal o extrafiscal. Este era un poco también, según creo, el sentido del Voto particular del Magistrado GARCÍA MANZANO a la referida STC 289/2000.

B) En segundo lugar, y por lo que respecta al segundo presupuesto de la jurisprudencia constitucional sobre estos temas, la finalidad extrafiscal como condición para que los impuestos autonómicos superen el test de constitucionalidad que resulta del artículo 6.3 LOFCA, es cierto también que la idea se remonta a la STC 37/1987, relativa al Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas (éste sí un claro ejemplo de impuesto con fines extrafiscales), pero su extrapolación a los casos enjuiciados a partir de la STC 289/2000 me parece, de nuevo, equivocada.

En efecto, en el caso enjuiciado por la STC 37/1987 (FJ 13), la referencia a la finalidad extrafiscal del impuesto no se utilizó por el Tribunal como un argumento para defender su constitucionalidad desde la perspectiva de la prohibición del artículo 6.2 LOFCA (por supuesto tampoco desde la perspectiva del art. 6.3, entonces no examinada), sino en respuesta a una cuestión previa planteada por la parte entonces recurrente, para la cual aquella figura tributaria, precisamente por su finalidad extrafiscal, no podía ser calificada como un impuesto, sino como una «exacción o arbitrio no fiscal», careciendo por tanto de cobertura dentro de las fuentes de financiación de las Comunidades Autónomas previstas en el artículo 157 CE y en la LOFCA. Es en respuesta a este argumento cuando la STC 37/1987 (FJ 13) afirma con toda rotundidad la constitucionalidad de los impuestos con fines extrafiscales tanto en la esfera general («Es cierto que la función extrafiscal del sistema tributario estatal no aparece explícitamente reconocida en la Constitución, pero dicha función puede derivarse directamente de aquellos preceptos constitucionales en los que se establecen principios rectores de política social y económica...») como, por similares razones, en la esfera autonómica.

De ahí a invertir completamente los términos, y a mantener (que es, en definitiva, lo que hace la jurisprudencia constitucional desde la STC 289/2000, FJ 5) que la imposición autonómica propia ha de tener necesariamente una finalidad extrafiscal para poder escapar a la prohibición de doble imposición con los tributos locales establecida en el artículo 6.3 LOFCA va, como se comprende, un gran trecho. Y si para salvar esta doctrina hay que desconocer la realidad, haciendo pasar por extrafiscal lo que no lo es, que es lo que ocurre con el ATC 456/2007, urge la rectificación.

En definitiva, no parece necesario que el Tribunal Constitucional se vea impelido, al hilo de la aplicación del artículo 6.3 LOFCA, a construir una teoría sobre la auténtica «fiscalidad ecológica», cuando el precepto en cuestión no alude para nada a este tipo de impuestos, ni siquiera a la tributación con fines extrafiscales. En el caso del impuesto andaluz, aunque no sea un paradigma de impuesto ecológico, posiblemente podrían darse un buen número de razones para diferenciarlo del IAE en cuanto a sus «elementos estructurales básicos», y salvar así su constitucionalidad en lo relativo a la doble imposición, aunque desde la perspectiva de la unidad de mercado y sobre todo desde la óptica competencial, no abordada en el Auto, subsista alguna sombra de duda.