Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 60

5.1.1. Antecedentes

Durante bastante tiempo, el art. 6.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), delimitador de la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas en relación con los tributos locales, supuso un obstáculo importante para la creación de nuevos tributos autonómicos debido, en buena medida, a una jurisprudencia constitucional restrictiva, que fijaba el límite inicial para estos posibles tributos autonómicos en la no invasión de la «materia imponible» gravada por los tributos locales ya existentes, sólo exceptuable en el caso de aquellos que persiguieran fines extrafiscales, singularmente de naturaleza ambiental, lo que hizo que el Tribunal Constitucional se convirtiera en árbitro de los rectos o desviados propósitos ambientales de las figuras tributarias impugnadas, manejando a estos efectos unos criterios a menudo discutibles, como critiqué en ediciones ya antiguas de este Observatorio.

Tal estado de cosas cambió por fortuna con la modificación parcial de la LOFCA de 2009, llevada a cabo por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, que, en lo que aquí importa, dio nueva redacción al art. 6.3, situando el límite de la fiscalidad autonómica propia en relación con la tributación local en el mismo lugar en el que había estado siempre en relación con los tributos estatales, esto es, en la no reiteración de los mismos «hechos imponibles», concepto éste (el de hecho imponible) más restringido que el de «materia imponible». Así queda la redacción vigente del art. 6 LOFCA tras la mencionada reforma (las cursivas son nuestras):

«Uno. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

Dos. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas.

Tres. Los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales. Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones locales. En todo caso, deberán establecerse las medidas de compensación o coordinación adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro»

Con esta reforma se abría ahora un panorama más despejado para la creación por las Comunidades Autónomas que lo desearan de nuevas figuras impositivas. Pero no tardó en aparecer en el horizonte un nuevo obstáculo, esta vez de signo diverso, por la creación en los años siguientes de una serie de nuevos tributos estatales que ponían la diana en algunos de los hechos imponibles vírgenes, nunca fáciles de encontrar, de potencial selección autonómica. Este fue el caso, entre otros, del «impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica», creado por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Título II).

En 2014 la Generalitat de Cataluña creó tres nuevos impuestos por medio de una Ley que los identifica en el título, la Ley 12/2014, de 10 de octubre, del impuesto sobre la emisión de óxidos de nitrógeno a la atmósfera producida por la aviación comercial, del impuesto sobre la emisión de gases y partículas a la atmósfera producida por la industria y del impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear. Frente a este último, el impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear (arts. 1.1 c) y 21 a 30 de la Ley), el Presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad basado en la posible identidad de su hecho imponible con el gravado por el impuesto estatal antes mencionado, y consiguiente vulneración del art. 6.2 LOFCA, resuelto, y como veremos estimado, por STC 74/2016, de 14 de abril.

5.1.2. La sentencia

La Sentencia (FJ 2) comienza haciendo referencia a los criterios habitualmente utilizados por la jurisprudencia constitucional para determinar en casos como el presente la identidad o no de los «hechos imponibles» confrontados, y en consecuencia la vulneración o no del art. 6.2 LOFCA, norma como es sabido integrante del bloque de constitucionalidad. Unos criterios que consisten en apreciar la existencia o no de dicha identidad no sólo a partir del examen de los hechos imponibles, sino tomando también en consideración los restantes elementos esenciales de los respectivos tributos relacionados con aquéllos, así como su posible finalidad extrafiscal, lo que compone en definitiva un canon de control relativamente abierto, de resultados no siempre fácilmente predecibles.

«En este cuerpo doctrinal, que debe darse aquí por reproducido, hemos establecido que, para determinar si un impuesto autonómico es contrario al art. 6.2 LOFCA, por recaer sobre un hecho imponible gravado por el Estado, deben compararse ambas figuras tributarias partiendo siempre del examen del hecho imponible, pero analizando también los restantes elementos del tributo que se encuentran conectados con éste: sujetos pasivos, base imponible, y demás elementos de cuantificación del hecho imponible, como la cuota tributaria o los supuestos de exención (...). Asimismo, entre los elementos a comparar entre los tributos en liza se encuentra lógicamente la posible concurrencia de fines extrafiscales en el tributo o en alguno de sus elementos. Ahora bien, para que dicha finalidad extrafiscal pueda tener consecuencias en la comparación no bastará con que el correspondiente preámbulo de la norma declare dicho objetivo, sino que es preciso que dicha finalidad encuentre efectivamente reflejo en los elementos centrales de la estructura del tributo» (STC 74/2016, FJ 2)

En este caso, llevando a cabo un examen de las características referidas, la Sentencia llega a la conclusión de que existe una identidad sustancial entre ambos impuestos (entre sus respectivos hechos imponibles), lo que determina la inconstitucionalidad del impuesto catalán por vulneración del art. 6.2 LOFCA.

En efecto, la Sentencia (FFJJ 3 y 4) va constatando sucesivamente la similitud de los distintos elementos esenciales de los dos tributos (hecho imponible, base imponible y tipo de gravamen), sin que sea necesario entrar aquí en los detalles de dicha comparación, para finalmente, lo que sí es de mayor interés en este momento, confirmar la presencia en ambos de parejos fines extrafiscales de naturaleza ambiental, sin precisar su relevancia («Los preámbulos de ambas normas se refieren también a tales fines extrafiscales», FJ 3).

5.1.3. El voto particular

La STC 74/2016 cuenta con un Voto particular firmado por el Magistrado Xiol Ríos, sugerente y enjundioso, pero del que me voy a permitir discrepar.

El Voto particular comienza invitando a reflexionar sobre la importancia en el sistema autonómico español de la capacidad de las Comunidades Autónomas de generar sus propias fuentes de ingreso, con el fin de disponer de recursos económicos suficientes. En este sentido, advierte (punto 3) sobre la circunstancia de que la LOFCA, aun estando considerada una pieza más del «bloque de constitucionalidad», no deja de ser una norma creada por el «poder constituido», cuyos límites a la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas habrían de ser por ello interpretados de manera restrictiva para no desvirtuar los principios mucho más laxos que, a su juicio, se derivan a este respecto de la propia Constitución.

No obstante, enfrentando la solución del caso que aquí nos ocupa con las propias armas que proporciona la jurisprudencia constitucional en la materia, considera que en el caso presente el Tribunal ha errado en su apreciación sobre la existencia de una identidad sustancial entre las dos figuras impositivas confrontadas. Se detiene, en primer lugar, el Voto, aun sin conceder a este extremo la máxima importancia, en la comparación entre los elementos esenciales de los respectivos tributos, que resuelve de manera distinta. Pero, ante todo, lo que el Voto reprocha a la Sentencia es el haber pasado por alto o no haber concedido la suficiente relevancia a un rasgo diferencial de primer orden, como sería la finalidad extrafiscal de naturaleza ambiental del impuesto catalán, mucho más acusada, a su juicio, que la de su homólogo estatal. Esta singular finalidad ecológica del impuesto creado por la Ley 12/2014 quedaría de manifiesto, entre otras razones, por las propias justificaciones expresadas en su Exposición de Motivos, distintas de las contenidas en el Preámbulo de la Ley estatal.

«La exposición de motivos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2014, de 10 de octubre, vincula directamente el impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear a "la incidencia que puede tener en el medio ambiente", haciendo expreso que en el caso de la producción eléctrica de origen nuclear, al no existir un riesgo medioambiental directamente vinculado a la producción, sino a eventuales incidencias en dicho proceso, se define el hecho imponible por la propia utilización del combustible nuclear (...). Por el contrario, la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, justifica la creación del impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica vinculándolo expresamente a los costes de la asunción de responsabilidades derivadas de los aspectos específicos que inciden en dicha generación eléctrica, "tales como la gestión de los residuos radiactivos generados y el uso de materiales que pueden ser utilizados para fines no pacíficos" o a la necesidad de que "el Estado debe aportar los recursos necesarios para mantener operativos los planes de emergencia nuclear existentes en cada una de las provincias en las que existen instalaciones nucleares" (...). De ese modo, una mera comparación entre las exposiciones de motivos de las leyes configuradoras de ambos tributos permite concluir que si bien la actividad productiva gravada –la generación de electricidad de origen nuclear– es la misma, la finalidad primordial de carácter medioambiental y de protección civil del impuesto autonómico difiere de la del tributo estatal, que es de carácter omnicomprensivo» (punto 11 del Voto particular)

Añade el Voto (punto 13) otra circunstancia coadyuvante que, a su entender, avalaría la legitimidad del impuesto en cuestión, cual es la especial incidencia de la actividad gravada en el territorio catalán (o, dicho con sus propias palabras, la especial conexión del impuesto con el ejercicio de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de medio ambiente y protección civil). De las seis centrales nucleares en activo en España, dos de ellas se encuentran situadas en Cataluña, concretamente en Tarragona (y tres de los ocho reactores nucleares en funcionamiento), y de ellas proviene el 40% de la energía eléctrica de origen nuclear que se genera en el conjunto del país. Res ipsa loquitur (con estas palabras termina el Voto).

5.1.4. Reflexión final: en favor de un juicio riguroso y realista de los tributos ambientales

Se lamenta en su Voto particular el Magistrado Xiol Ríos de la escasa sensibilidad que viene mostrando el Tribunal Constitucional en los últimos años hacia las preocupaciones de tipo ambiental constitucionalizadas en el art. 45 CE en distintas clases de procesos, lo que le produce (confiesa) un cierto desaliento, acentuado en el caso presente por la rigurosa soledad desde la que ha formulado su Voto (punto 9).

No voy a detenerme aquí en el acierto o no de este juicio, lo que requeriría entrar en cuestiones que no son ahora del caso, pero sí quiero simplemente apuntar que, en mi opinión, la dialéctica presente en las controversias de carácter competencial, sin duda comprendidas en dicha apreciación y a las que en buena medida pertenecen también las disputas fiscales, no guarda relación con el nivel sustantivo de protección ambiental ni debe valorarse preferentemente en esos términos, de modo que no puede tacharse sin más como «insensible» la resolución de la controversia que no dé la razón a quien se erija en defensor de la causa ambiental.

Frente a la preocupación expuesta, lo que sí quiero confesar por mi parte es que me habría producido una cierta desazón si el Tribunal, siguiendo el parecer del Voto discrepante, hubiera avalado la constitucionalidad del impuesto catalán impugnado con el argumento de reconocer en el mismo una preponderante finalidad extrafiscal de naturaleza ambiental, esto es, catalogándolo como un tributo ecológico, al modo como hizo el ATC 456/2007 (en un contexto normativo diferente) con el impuesto andaluz sobre depósito de residuos radiactivos (comprensiblemente traído a colación en el Voto como precedente), porque, en mi opinión, ello no hubiera supuesto mostrar una mayor sensibilidad hacia los problemas ambientales (como no supuso tampoco aquel Auto), sino más bien algo así como tomar el nombre del medio ambiente en vano.

No pretendo tomar posición aquí sobre la relevancia que haya de concederse a los fines extrafiscales (incluidos los ambientales) al objeto de determinar la singularidad de una figura tributaria y resolver con ello los problemas de identidad o diversidad de hechos imponibles con arreglo al art. 6 LOFCA, pero sí me parece necesario insistir en que la atribución a un tributo de una finalidad extrafiscal de naturaleza ambiental debe hacerse con criterios rigurosos y realistas.

Ciertamente, la fiscalidad puede ser utilizada, y de hecho se utiliza, como un instrumento más de protección ambiental, aun no estando expresamente constitucionalizada con estos fines (así lo ha reconocido siempre la jurisprudencia constitucional, y la insistencia en este punto del Voto particular, punto 6, no resulta discutible). Pero en el caso presente, ninguno de los dos impuestos contrastados merece, en mi opinión, el calificativo de ecológico (ni el estatal, al que la Sentencia no niega dicha calificación, ni el catalán, al que el Voto particular parece querer limitarla).

Un impuesto no puede ser calificado como ecológico por la sola razón de recaer sobre una actividad potencialmente contaminante o dañina para el medio, como tampoco la mera afectación de parte o del total de su recaudación a sufragar los costes administrativos de la gestión de los riesgos derivados de dicha actividad lo transmuta en un impuesto de esa naturaleza, acercándolo todo lo más a la tipología de las tasas. En realidad, la STC 74/2016 contiene una aproximación bastante acertada (aunque no utilizada en su valoración del caso) sobre las características que debe reunir un tributo para asignarle una finalidad extrafiscal de naturaleza ambiental (no excluyente de la recaudatoria), y que se resumen en esencia en su aptitud para promover comportamientos ambientalmente deseables o disuadir de los contrarios.

«Con carácter general, pueden calificarse de extrafiscales aquellos tributos que persigan, bien disuadir o desincentivar actividades que se consideren nocivas (por ejemplo, para el medio ambiente), bien, en sentido positivo, estimular actuaciones protectoras de determinada finalidad, todo ello sin perjuicio de que la citada finalidad extrafiscal no es incompatible con un propósito recaudatorio» (STC 74/2016, FJ 2)

Un impuesto sobre la generación de energía eléctrica en centrales nucleares, comoquiera que se configure su hecho imponible, difícilmente puede cumplir, en el contexto normativo español actual, el mencionado requisito. No puede servir como factor disuasorio de la instalación de nuevas centrales, que ya están congeladas por otros motivos, y si con el impuesto se pretendiera forzar el cierre anticipado de las ya existentes se entraría en un terreno (las bases de la política energética) que no está a disposición de las Comunidades Autónomas. Tampoco puede influir en el comportamiento de los consumidores, que no pueden discriminar según la fuente de la energía eléctrica suministrada (aunque sí sufrirán las consecuencias de cualquier incremento de los costes de producción). En realidad, uno y otro impuesto (el estatal y el catalán) tienen, a mi modo de ver, una estricta y exclusiva finalidad recaudatoria, que si, como parece era intención de ambos, se vincula con la cobertura de los gastos administrativos en materia de protección civil, acercaría, como decíamos, su naturaleza a la de una tasa.

Tiene razón el Voto particular al poner de manifiesto la especial incidencia de la actividad gravada en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, pero esta circunstancia no puede servir de argumento para aceptar la duplicidad impositiva. Puede justificar la transferencia a Cataluña de la parte de la recaudación correspondiente o incluso que se proponga un cambio de sistema, pero no desconocer la prohibición de doble imposición dispuesta por el art. 6 LOFCA, que está establecida no en interés de una u otra Administración, sino del contribuyente o como en términos más fríos señala la jurisprudencia, en interés de la «unidad» del sistema tributario.

«Ahora bien, todo ello teniendo en cuenta que las prohibiciones de equivalencia lo que pretenden evitar es, en suma, que se produzcan dobles imposiciones no coordinadas, garantizando de esta manera que el ejercicio de poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de "un sistema" tributario en los términos exigidos por el art. 31.1 CE» (STC 74/2016, FJ 2)