Читать книгу Derecho y energías renovables - Germán Valencia Martín - Страница 12

Ya es conocido que, como parte integrante de la estrategia de la Comisión para la aplicación de la Agenda 2030 y de los ODS, en diciembre de 2019 adoptó su comunicación sobre el Pacto Verde Europeo, en la que manifestaba que, a pesar del inicio de la transformación de la economía europea para alcanzar el objetivo de neutralidad climática, aún quedaba mucho por hacer38, como una acción climática más ambiciosa, para lo que proponía la aprobación de la que denominó Ley Europea del Clima39. Después de que el Consejo Europeo, en sus Conclusiones del 12 de diciembre de 2019, respaldara el objetivo de alcanzar una UE climáticamente neutra de aquí a 2050, en coherencia con los objetivos del Acuerdo de París, la Comisión, el 4 de marzo de 2020, adoptó su propuesta de Ley Europea del Clima40, propuesta modificada en septiembre de 2020 en la que ya se recogía un objetivo de reducción de las emisiones de la UE de, al menos, el 55%, para 2030.

Tras el Consejo Europeo de diciembre de 2021 y la adopción de una orientación general sobre la propuesta de la LEC, se iniciaron negociaciones entre el Parlamento y el Consejo de Europa que, en abril de 2021, fructificó en un acuerdo político sobre un texto provisional. El Parlamento Europeo, mediante Resolución legislativa de 24 de junio de 2021, adoptó la propuesta de Reglamento, y lo mismo realizó el Consejo de Europa con fecha 28 de junio de 2021, poniendo fin al procedimiento legislativo, publicándose el 9 de julio de 2021, y entrado en vigor el 29 del mismo mes, el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) n.° 401/2009 y n.° 2018/1999 (“Legislación europea sobre el clima”). Cambio formal de denominación más acorde con la actual realidad normativa europea y su ámbito de competencias (utilizaré, para referirme a este nuevo Reglamento, las siglas LEuC). Esbozaré, ahora, los principales elementos que se contienen en esta reciente normativa.

a) Causa

La necesidad a la que se dirige la LEuC es, como apunta ya desde su considerando primero, la exigencia de una mayor ambición e intensificación de la acción por el clima, y ello tanto por parte de la UE como por parte de cada uno de los Estados miembro, y se basa, precisamente, en el Informe especial de 2018 del IPCC sobre el que manifiesta, en su considerando tercero, que “proporciona una base científica sólida para hacer frente al cambio climático”, así como en el principio de cautela, de “quien contamina paga”, de “primero, la eficiencia energética” y de “no ocasionar daños”41. Este Reglamento pretende, por tanto, garantizar que la UE y cada uno de los Estados miembro contribuyan de manera plena y efectiva a la respuesta mundial al cambio climático, aumentando la ambición de sus objetivos climáticos42.

Esta necesaria mayor ambición se articula en el ámbito de la mitigación y, también, respecto de la adaptación climática43, e implica una revisión del marco normativo europeo en materia de clima y energía. Por ello, con la LEuC, la revisión de la legislación europea en materia de clima y energía tiene ya tiene un primer y esencial eslabón normativo, que incluye, en su artículo 4.2, un expreso mandato a la Comisión para revisar el marco normativo europeo, incluyendo los instrumentos e incentivos necesarios para movilizar las inversiones que permitan alcanzar la neutralidad climática; mandato al que se establece como fecha límite de cumplimiento la misma en la que se produjo la adopción del Reglamento, esto es, el 30 de junio de 2021, y cuyo primer fruto, como ya he referenciado, se hizo público el pasado 14 de julio.

b) Objetivo climático y senda de transición

Centrándome en el primer ámbito citado, la LEuC establece un definitivo objetivo final de neutralidad climática para el 2050 y una senda más ambiciosa de objetivos intermedios. De esta forma, se persigue expresamente como finalidad la transformación del modelo económico (y energético), mediante unas fases previas de transición. Es decir, se establecen los siguientes objetivos:

1.° Primer objetivo intermedio vinculante para el 2030: reducción interna de las emisiones netas (emisiones menos absorciones) de, al menos, el 55% con respecto a los niveles de 1990 (artículo 4.1 LEuC). Se establece la prioridad de las reducciones de emisiones rápidas y previsibles44, así como el incremento de las absorciones por sumideros naturales.

2.° Segundo objetivo intermedio para el 2040: sin determinar. El artículo 4.3 de la LEuC establece, en este sentido, el mandato a la Comisión de concretar el objetivo intermedio para el 2040 presentando una propuesta de modificación de la LEuC, a más tardar, seis meses después del primer balance mundial previsto en el Acuerdo de París; primer balance mundial que se realizará en 2023 (y, después, cada cinco años45). Simultáneamente a esta propuesta de reforma de la LEuC, la Comisión deberá adoptar y publicar el presupuesto indicativo de carbono 2030-2050.

3.° Objetivo final vinculante para el 2050: neutralidad climática, es decir, la inexistencia de emisiones netas de gases de efecto invernadero en 2050, modificando, en este sentido, el Reglamento UE sobre gobernanza46 y estableciendo un marco normativo para la reducción progresiva e irreversible de las emisiones y el incremento de las absorciones, todo ello en cumplimiento del objetivo a largo plazo que respecto de la temperatura se establece en el artículo 2 del Acuerdo de París (artículo 1, primer párrafo de la LEuC). Se trata de un objetivo vinculante para la UE, por lo que su consecución se asume colectivamente por todos los Estados miembros.

Debe subrayarse que los objetivos vinculantes establecidos, tanto para 2030 como respecto de 2050, van referidos a las emisiones netas, por cuanto que la finalidad es alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero y la absorción de estos gases por los sumideros. En 2050, este equilibrio deberá ser pleno y, a partir de ahí, avanzar hacia unas emisiones negativas (artículo 2.1 LEuC)47, es decir, las absorciones de gases de efecto invernadero deberán superar las emisiones. No obstante, el papel de sustraendo de los sumideros tiene en la LEuC un tope máximo para el 2030, esto es, 225 millones de toneladas equivalentes de C02, con ello se pretende garantizar que los Estados miembros adopten efectivamente medidas de mitigación suficientemente ambiciosas.

c) Instrumentos

– Indicativos. Presupuesto de carbono.

Por primera vez en la normativa europea, se contempla la aprobación de un presupuesto de carbono como herramienta de transparencia y rendición de cuentas de su política climática. Conjuntamente con la propuesta que realice la Comisión sobre concreción del objetivo climático para 2040, deberá, también, adoptar y publicar un presupuesto indicativo de carbono para el período 2030-2050, así como la metodología utilizada. Presupuesto de techo de emisiones que, en sintonía con el IPCC, es definido como “el volumen total indicativo de emisiones netas de gases de efecto invernadero que se espera emitir en ese período, sin poner en peligros los compromisos de la Unión en virtud del Acuerdo de París”.

– Voluntarios. Hoja de ruta de los sectores económicos.

Dada la necesidad de que todos los sectores económicos contribuyan al logro de estos objetivos, la LEuC prevé instrumentos voluntarios de planificación sectorial; de tal forma que los agentes de cada sector elaboren planificaciones indicativas de su transición hacia la neutralidad climática. De esta forma, su artículo 10 contempla las denominadas “hojas de ruta sectoriales”, instrumentos estratégicos y voluntarios elaborados por los diversos sectores económicos en colaboración con la Comisión, que deberá facilitar el diálogo con los agentes económicos y el intercambio de las mejores prácticas entre ellos y con las instituciones.

– Orgánicos. De referencia científica.

Las bases científicas de la lucha contra el cambio climática se sitúan en las evaluaciones del IPCC, así como de otros organismos internacionales (como la IPBES48), pero, la LEuC también crea su propio órgano científico, a través de la modificación del marco normativo de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA). Con independencia funcional, este nuevo órgano complementará las funciones de la Agencia. De esta forma, se crea el Consejo Científico Consultivo Europeo sobre Cambio Climático que interiorizará en la UE la referencia científica para la política climática. Su creación se realiza mediante la adición de un nuevo precepto (10 bis49) al Reglamento UE 401/2009 sobre la AEMA (artículo 3 LEC).

Como referencia científica europea para la política climática, este Consejo asume las funciones generales de análisis, asesoramiento científico, determinación de acciones y refuerzo de la conciencia y diálogo climáticos que se recogen en el artículo 3.2 de la LEuC, que conectan de manera coherente con las conclusiones científicas de los informes del IPCC, de la IPBES y de otros organismos internacionales, y sobre las que se establece el mandato de su transparencia y publicidad.

Además, la LEuC insta a los Estados miembros a crear su propio órgano consultivo científico y establece la posibilidad de constituir una red científica consultiva europea climática, ya que, aunque sin denominarla de esta forma, prevé la interacción entre el órgano científico consultivo europeo y los correspondientes órganos nacionales.

– Financieros.

Tanto el presupuesto de la UE (marco financiero plurianual 2021-2027), como el Instrumento de Recuperación de la UE50, se articulan como los dos principales elementos de financiación del logro de los objetivos, ya que, como mínimo, el 30% del gasto previsto en estos se dedicará a esta finalidad.

– Potestad de evaluación de la Comisión.

La LEuC refuerza la ya notable potestad de evaluación climática de la Comisión. De esta forma, la información que, de acuerdo con esta norma, deben suministrar los Estados miembros sobre el avance en la consecución del objetivo final de neutralidad climática, se adiciona a los requerimientos de información que ya prevé el Reglamento UE sobre gobernanza, y han de fundamentar una evaluación propia cuyas conclusiones deben adoptarse y publicarse cada cinco años a partir de 2023 (como muy tarde en el 30 de septiembre), y ello con la finalidad de preparar por parte de la UE su contribución al balance mundial que prevé el artículo 14 del Acuerdo de París.

Ambas evaluaciones, la exigida por la LEuC y las previstas por el Reglamento UE sobre gobernanza, han de formar un todo coherente, y sus conclusiones se han de presentar al Parlamento Europeo y al Consejo de Europa al mismo tiempo. La regulación del contenido de la evaluación por parte de la Comisión, así como su alcance y consecuencias, se contempla en los artículos 6 a 8 de la LEuC, de tal manera que el 30 de septiembre de 2023 es la primera fecha en la que la Comisión ha de adoptar y publicar tres tipos de evaluaciones: a) la evaluación de los avances de la UE (avances colectivos de todos los Estados miembros) hacia el objetivo final de neutralidad climática, así como en cuanto a la adaptación, revisando la coherencia de las medidas; b) la evaluación de las medidas nacionales, tanto de mitigación respecto del objetivo final de neutralidad climática, como las medidas y avances de cada Estado miembro en cuanto a la adaptación; y c) el informe anual sobre el estado de la Unión de la Energía previsto en el Reglamento UE sobre gobernanza. Las conclusiones de estas evaluaciones deberán presentarse al Parlamento Europeo y al Consejo51. Del resultado de esta evaluación se derivará la suficiencia o no de las medidas y, en su caso, las recomendaciones que la Comisión podrá realizar a los Estados miembros, regulándose el procedimiento de obligada respuesta por parte de los Estados miembros afectados (artículo 7.3 LEuC).