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Die staatliche Aufgabenerfüllung ist personalintensiv[631]. Zugleich ist Personal teuer und führt zu langfristigen Bindungen. Dies erklärt, dass das Haushaltsrecht ausführliche Vorschriften über die Personalbewirtschaftung enthält. Die haushaltsrechtlichen Vorgaben entfalten in diesem Bereich sogar eine besondere Steuerungswirkung[632].

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Nach § 28 Abs. 1 HGrG, § 49 Abs. 1 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) darf ein Amt nur zusammen mit der Einweisung in eine besetzbare Planstelle verliehen werden. Die Planstellen sind nach Besoldungsgruppen und Amtsbezeichnungen in den Zweckbestimmungen der Besoldungstitel mit rechtsverbindlicher Wirkung ausgebracht. Hieraus ergibt sich mithin, wie viele Beamte eingestellt und befördert werden dürfen (zum Stellenplan § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HGrG, § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO, entsprechend die Landeshaushaltsordnungen). Die Planstelle steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem besonderen Status des Beamten. Entsprechendes gilt für Bedienstete in anderen öffentlichrechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnissen, insbesondere Richter und Soldaten (§ 58 Abs. 1 HGrG, § 115 BHO wie auch die Landeshaushaltsordnungen), nicht dagegen für Minister und parlamentarische Staatssekretäre. Die Stellen für Angestellte und Arbeiter sind demgegenüber lediglich in den Erläuterungen der diesbezüglichen Ausgabetitel aufgeführt. Dies beruht auf der überkommenen Praxis, dass sich die Beschäftigung von Arbeitnehmern nicht nach Stellen, sondern nach verfügbaren Ausgabemitteln richtet. Weil sich aber erwiesen hat, dass sich der Umfang und die Struktur des Personals über eine Planstellenbewirtschaftung besonders gut steuern lassen[633], wird diese Form der Bewirtschaftung seit den 1970er Jahren zumindest in der Sache auch im Bereich der Stellen für Arbeitnehmer angewandt; denn nach Maßgabe haushaltsgesetzlicher Regelung sind die in den Erläuterungen ausgewiesenen Stellen für Arbeitnehmer verbindlich, soweit das Finanzministerium keine Abweichungen zulässt[634].

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Besondere Personalausgaben, die nicht auf Gesetz (z.B. Besoldungsgesetz) oder Tarifvertrag beruhen, dürfen nach § 28 Abs. 2 HGrG, § 51 BHO (entsprechend die Landeshaushaltsordnungen) im laufenden Haushaltsvollzug nur geleistet werden, wenn Ausgabemittel dafür besonders zur Verfügung gestellt sind. Aufgrund der weitgehenden gesetzlichen Normierung des öffentlichrechtlichen Dienstrechts ist für derartige Personalausgaben kaum noch Raum. Insbesondere Zulagen und vergleichbare Zahlungen können seit den 1970er Jahren nicht mehr allein auf den Haushaltsplan gestützt werden, sondern bedürfen einer besonderen gesetzlichen Grundlage.