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Legislative Mechanismen

Der dezentrale Vollzug des Unionsrechts hat die nationale Verwaltung massiv und tiefenwirksam verändert. Neben institutionellen Modifikationen[193] hat das erhebliche Verschiebungen in der Art und Weise nationaler Verwaltungstätigkeit mit sich gebracht. Um diese strukturellen Veränderungen zu erreichen, bedient sich das Unionsrecht einiger legislativer Instrumente. Zentrale Bedeutung kommt zunächst der Finalprogrammierung zu. Vorgaben für die nationale Verwaltung resultieren regelmäßig aus Richtlinien der EU, die den Mitgliedstaaten Spielraum in der Umsetzung der von der EU vorgegebenen Zielsetzungen lassen, aber oft Vorgaben für die Erreichung formulieren, die die Mitgliedstaaten veranlassen, der Verwaltung Spielräume zu gewähren, nicht zuletzt aufgrund einer Scheu vor Verletzung des EU-Rechts durch zu detaillierte, und damit angreifbare, nationale Umsetzung.[194] Die unionale Finalprogrammierung korreliert dann mit einer nationalen Umsetzung durch den Verwaltungsgesetzgeber, die die Verwaltung weniger in eine strenge Vorprogrammierung ihrer Entscheidungen führt, als vielmehr exekutive Spielräume belässt, indem der Gesetzgeber sich eher offener Rechtsbegriffe bedient[195], zumal wenn dies die Rechtsbegriffe aus dem Unionsrecht sind, die mit fachrechtlichen, nationalen nicht abgestimmt sind. Ein weiteres Instrument ist die bereits angesprochene Subjektivierung des Verwaltungsrechts durch Schaffung klagefähiger Rechtspositionen des Einzelnen, die zusätzlich noch durch alternative Streitbeilegung durchgesetzt werden können.[196] Hierzu zählen auch Informationsansprüche. Dadurch wird Verwaltungstätigkeit gerade im Anwendungsbereich des Unionsrechts vermehrt zum Gegenstand gerichtlicher Prüfung, was den Druck auf die Verwaltung erhöht, gerade unionsrechtliche Vorgaben zu beachten. Ein weiteres Instrument ist die Schaffung nationaler Kooperations- und Abstimmungspflichten nicht nur vertikal mit der EU-Ebene, sondern auch horizontal zwischen den einschlägigen nationalen Behörden. Ein besonderes Werkzeug des EU-Gesetzgebers insoweit sind gegenseitige Anerkennungspflichten bezüglich getroffener Verwaltungsentscheidungen (soweit diese nicht ohnehin mit transnationaler Wirkung ausgestattet sind), insbesondere Referenzentscheidungsmodelle.[197] Solche unmittelbar entscheidungsbezogene Kooperation führt oft zu Problemen in der klaren Zuordnung von Verantwortlichkeit.[198]