Читать книгу Salud y asistencia sanitaria en España en tiempos de pandemia covid-19 - Juan Carlos Alvarez Cortes - Страница 111

La Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía, creó el Fondo de Cohesión Sanitaria (art. 4) que tenía por objeto garantizar la igualdad de acceso a los servicios de asistencia sanitaria públicos en todo el territorio español10. El Fondo de Cohesión Sanitaria debía compensar el saldo neto de la asistencia sanitaria prestada a los pacientes desplazados, entendiendo por tales los residentes en España que se deriven a una Comunidad autónoma distinta de aquella en la que tienen su residencia habitual, para ser atendidos en los centros, servicios y unidades designados como de referencia por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (actual Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social).

Hacemos notar el ritmo tan pausado con el que el legislador operó en la configuración e implementación de esta figura, a pesar de resultar esencial para la consecución de un fin prioritario, como es la igualdad y la solidaridad interterritorial. Tuvimos que esperar desde 1986 hasta 2001 para su creación. Y nuevamente, a la vista del tiempo transcurrido desde la creación del Fondo de Cohesión Sanitaria hasta su desarrollo reglamentario, a través del RD 1207/2006, de 20 de octubre, no podemos por menos que subrayar que resulta más que evidente que, desgraciadamente, el órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información de los servicios de salud entre ellos y con la Administración del Estado, que tiene como finalidad promover la cohesión del Sistema Nacional de Salud a través de la garantía efectiva y equitativa de los derechos de los ciudadanos en todo el territorio del Estado, no ha constituido una prioridad para el legislador.

Por otro lado, es evidente que la publicación del RD 1207/2006 estuvo precedida y fuertemente condicionada por otra norma central en la materia que estamos abordando, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, a la que aludiremos a continuación de manera más pormenorizada.

En este momento, nos interesa detenernos en el procedimiento que el RD 1207/2006 estableció de cara a la compensación interterritorial de los gastos sanitarios. En primer lugar, se concretan las actividades que serán objeto de compensación por el Fondo de Cohesión Sanitaria (art. 2)11:

a) Asistencia sanitaria a pacientes residentes en España derivados entre comunidades autónomas.

b) Asistencia sanitaria a asegurados desplazados a España en estancia temporal, con derecho a asistencia a cargo de otro Estado, que pertenezcan a países de la Unión Europea o a otros con los cuales España tenga firmados acuerdos bilaterales en esta materia.

c) Asistencia sanitaria a pacientes residentes en España derivados entre comunidades autónomas para su atención en centros, servicios y unidades de referencia del Sistema Nacional de Salud.

d) Asistencia a pacientes residentes en España, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3.1 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, como consecuencia de la aplicación de las técnicas, tecnologías y procedimientos cuyo uso tutelado sea autorizado en desarrollo de lo previsto por el artículo 22 de esa misma Ley.

En segundo término, esta norma contiene unos anexos, actualizados periódicamente, en los que se concreta el coste medio de las prestaciones sanitarias (hospitalarias, ambulatorias, etc.), se identifican los centros de referencia a nivel nacional y se establece el porcentaje en que podrán ser compensables los gastos que genere la asistencia sanitaria prestada por las comunidades autónomas en una serie de supuestos enumerados por la norma (última actualización O.SSI/2204/2014, de 24 de noviembre). En general, la cuantía de la compensación se fija en el porcentaje del 80 por 100 calculado sobre el coste medio fijado (la norma alude a “coste medio” y “coste compensable”).

Como adelantábamos, en el recorrido legislativo de la coordinación sanitaria, ocupa un lugar destacado la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. ¿Cuáles fueron las novedades más relevantes que introdujo esta norma en nuestro ordenamiento jurídico?

a) La consolidación del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud (creado por la LGS) “órgano permanente de coordinación, cooperación, comunicación e información de los servicios de salud entre ellos y con la Administración del Estado, que tiene como finalidad promover la cohesión del Sistema Nacional de Salud a través de la garantía efectiva y equitativa de los derechos de los ciudadanos en todo el territorio del Estado” (art. 69.1 de la Ley 16/2003).

b) La regulación de los denominados “servicios de referencia” (art. 28). Se encomienda al Consejo Interterritorial la designación, concreción numérica y ubicación estratégica de los centros, servicios y unidades de referencia. Estos servicios de referencia constituyen una figura clave de cara a la consecución de una coordinación sanitaria de calidad, eficaz y eficiente. Su financiación corre a cargo del Fondo de cohesión, tendrán que actuar de manera planificada y con la finalidad de prestar atención a aquellas patologías que precisen una concentración de recursos diagnósticos y terapéuticos. a fin de garantizar la calidad, la seguridad y la eficiencia asistenciales.

Posteriormente, del RD 16/2012, 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, creó el Fondo de Garantía Asistencial, con naturaleza extrapresupuestaria12, destinado a la compensación entre comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla por las actuaciones que sus servicios de salud realicen en el marco de la aplicación de la cartera común básica de servicios asistenciales y de la suplementaria a las personas que gocen de dicha condición de asegurado en sus desplazamientos temporales.

La situación económica ha hecho mella en estas figuras relegando todos estos objetivos a un segundo plano13. Tanto es así que, en el pasado, el Fondo de cohesión sanitaria llegó a estar dotado con 150 millones de euros. En 2016 no se destinó ni un solo euro a este fin, en 2017 se dotó nuevamente la partida, con una cuantía exigua, (3,76 millones de euros y 7,38 para Ceuta y Melilla)14. Con anterioridad, se estaba tramitando la modificación (anunciada en numerosas ocasiones y proyectada desde 2015) del RD 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria, así como la concreción de la gestión del Fondo de Garantía Sanitaria (nunca desarrollado reglamentariamente). Posterioridad, se publicó la Orden SCB/1421/2018, de 27 de diciembre, por la que se actualizaban los anexos I, II y III del Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre. A día de hoy, se encuentra en trámite de audiencia e información pública, el texto y la memoria de una nueva Orden (presentada en junio de 2020)15. Encontramos sin embargo un documento de gran valor para este estudio, ya que coloca el foco en los principales problemas que se detectan en el funcionamiento del Fondo de Cohesión Sanitaria. Nos referimos a la Resolución de 17 de noviembre de 202016, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización del sistema de compensación de los gastos por asistencia sanitaria gestionado por el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, ejercicio 2017. Sin ánimo de exhaustividad, las deficiencias más notables que se señalan en el Informe del Tribunal de Cuentas son las siguientes:

a) Se insta al Ministerio de Sanidad a:

– Acometer una modificación normativa que garantice, realmente, la igualdad efectiva de acceso a la prestación sanitaria en todo el territorio nacional.

– Establecer los mecanismos jurídicos necesarios para que tanto los costes como los procesos, patologías, técnicas, tecnologías o procedimientos que han de ser financiados con cargo al Fondo de Cohesión Sanitaria puedan ser actualizados de un modo más ágil.

– Encomendar un estudio de Análisis del Gasto Sanitario donde se recojan las actuaciones llevadas a cabo para la ejecución de los procesos contemplados en el Fondo de Cohesión Sanitaria que justifique los costes de los centros que atienden y realizan los servicios.

b) A las comunidades autónomas las compele a elaborar, a través del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, el desarrollo reglamentario de la gestión del Fondo de Garantía Asistencial con el fin de dar cobertura a todos los supuestos de asistencia previstos en el artículo 3.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, entre ellos el relativo a la cobertura de la asistencia sanitaria entre comunidades autónomas en desplazamientos de larga duración.

La lectura integrada de los textos normativos mencionados conduce a afirmar de manera taxativa que este sistema de compensación interterritorial adolece de múltiples y graves defectos, los cuales resultan evidentes y aparecen plasmados de manera inequívoca en la documentación que muestra la fiscalización de las cuentas de las comunidades autónomas.