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Tribunal Constitucional
§ 2 Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre.
§ 2 Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Tribunal Constitucional
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
(BOE núm. 239, de 5 octubre []).
1. Téngase en cuenta, en primer lugar, el Título IX (arts. 159 a 165) y disp. transit. 9ª de la Constitución, desde la que se puede abordar con más provecho la lectura y el estudio de esta Ley Orgánica al servicio de aquélla.
La Constitución es la norma jurídica suprema que se halla en la cúspide del Ordenamiento jurídico y sirve de referencia a todas las demás de forma tal que ninguna otra norma jurídica puede contravenirla. Tiene, pues, no sólo pretensión de vinculatoriedad para todos los Poderes públicos, sino que posee también una supralegalidad material, es decir, exige que todas las normas jurídicas se ajusten y acomoden a ella.
El control de la vinculación y adecuación a la Constitución de las normas de carácter reglamentario no planteaba ningún problema. Si se parte de la base de que la Norma Constitucional es, efectivamente, una norma jurídica superior, cualquier Reglamento opuesto a ella será nulo de pleno derecho y esa nulidad podía y puede ser declarada por los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa cuya competencia se extiende al control de la potestad reglamentaria, según el art. 1 de la actual Ley Jurisdiccional de 1998. Los demás Tribunales podían y pueden inaplicar un reglamento inconstitucional, a tenor del art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985. Es decir, las relaciones Constitución-Reglamentos se movían y se mueven, desde el momento en que aquélla es una ley, en los mismos parámetros que las relaciones ley-reglamento, y sometidas a la misma técnica judicial de control que garantiza la superioridad de la ley -en este caso la Constitución- sobre el reglamento.
Pero la eficacia de la supralegalidad material de la Constitución respecto de la ley, máxima expresión normativa, necesitaba otra técnica, en la medida en que la ley es inmune al control del Juez ordinario. Una técnica que garantizara la supralegalidad de la Constitución; supralegalidad que significa no sólo que la Constitución es inviolable a través de la ley ordinaria, sino también que la ley únicamente adquiere su valor en la medida en que no se oponga a la Constitución.
Hacía falta, pues, un mecanismo al servicio de esa supralegalidad material para que, con el único parámetro de la Constitución, se pudieran controlar las normas legales emanadas del Parlamento (estatal o autonómico), comprobando su adecuación a la Norma Fundamental. Esta técnica, que no es otra que el control de la constitucionalidad de las leyes, se encomienda al Tribunal Constitucional siguiendo el modelo europeo de control concentrado, que atribuye a un único Tribunal la tarea de verificar la adecuación lógica entre la ley y la Constitución.
La función de los Tribunales Constitucionales no es, como se afirma en una de las primeras sentencias del Tribunal Constitucional español (la STC 11/1981, de 8 abril), decir qué desarrollo legal de la Constitución es conveniente u oportuno, ni siquiera, primariamente, qué desarrollo es constitucional, sino cuál no lo es. Se trata, en muy buena medida, y con excepción quizá de los supuestos en los que el Tribunal dicta sentencias interpretativas de rechazo, es decir, decisiones que salvan la constitucionalidad de una ley si se interpreta en el sentido que fija el Tribunal Constitucional (y, por eso, se rechaza el recurso); se trata, como se ha dicho, de una especie de legislador negativo. La función del Tribunal Constitucional consiste, justamente, en declarar lo que es incompatible con la Constitución, lo que no cabe en el marco de referencia abierto que establece a la hora de concretar las diferentes políticas legislativas. Porque son, precisamente, las leyes las que son susceptibles de ser declaradas inconstitucionales (art. 27 LOTC), puesto que las normas inferiores pueden ser declaradas inconstitucionales por los Jueces ordinarios de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Esta observación sobre el papel del Tribunal Constitucional, sobre su función de declarar sólo lo que no es constitucional, tiene importancia, porque no siempre se entiende correctamente la misión que la Constitución le otorga. Por ejemplo, a veces se da a entender que, puesto que el Tribunal ya se ha pronunciado declarando la constitucionalidad de una determinada ley, cualquier otra ley que derogue o modifique a la anterior será necesariamente inconstitucional. No hay tal. Es perfectamente posible que el Tribunal Constitucional declare la constitucionalidad de una ley rechazando un recurso contra ella y que, con posterioridad, esa ley sea derogada, modificada, afectada o sustituida por otra con distinta orientación y el Tribunal Constitucional declare asimismo la plena constitucionalidad de esa segunda ley sobre la misma materia. Y es que, en efecto, el Tribunal no impone una opción de una vez por todas. Solamente cierra el paso a las que exceden del marco constitucional.
La tarea del Tribunal Constitucional es, pues delicada. Su misión es poner límites con criterios «jurídicos» a la interpretación hecha por el legislador con puntos de vista «políticos». Como con acierto se ha dicho, todo conflicto constitucional es simplemente el enfrentamiento de dos interpretaciones, la del legislador (con la fuerza que le otorga la representación popular que plasma las mayorías que aprueban la Ley) y la del Juez constitucional (que sólo tiene las armas del Derecho, esto es, el razonamiento jurídico y un modo de interpretar que se basa finalmente en la argumentación y el convencimiento).
Especial importancia tienen en este sentido las sentencias interpretativas a las que se ha hecho mención más atrás. Sentencias que salvan la constitucionalidad de una ley si ésta se interpreta en el futuro de acuerdo con el sentido que fija el Tribunal. Ciertamente la conservación del texto nacido del Parlamento es un valor en sí mismo si dicho texto puede interpretarse de acuerdo con la Constitución. De ahí que si la contradicción de una ley con la Constitución no es evidente y frontal y si dentro de las interpretaciones que razonablemente quepan unas resultan inconstitucionales y otras no, es comprensible que el TC haga primar el valor de la conservación del texto imponiendo una interpretación conforme. Pero esta práctica tiene algunos peligros a los que me refiero brevísimamente. El primero es que la interpretación conforme a la Constitución impuesta por el TC no sea unívoca y precise asimismo una interpretación. Es lo que a veces sucede cuando al imponer una interpretación concreta no lo hace en términos precisos y concretos sino remitiendo al sentido genérico que se deduce de unos o varios fundamentos jurídicos determinados, con frecuencia de cierta extensión e incluso complejidad. El segundo peligro es hacer primar el criterio conservacionista hasta extremos de hacer decir a la Ley lo que la Ley no dice. El propio TC se ha sentido obligado a decir en este sentido que «la interpretación de un precepto con el fin de que resulte conforme a la Constitución es un instrumento hermenéutico que no puede utilizarse de modo absoluto e indiscriminado» (F. 4 de la STC 16/1997, de 30 enero), aunque a veces la crítica en este mismo sentido proviene del propio Tribunal. Así resulta del voto particular de dos Magistrados en la STC 50/1999, de 6 abril, sobre la Ley 30/1992, en el que se puede leer:
«...intentar reparar la inconstitucionalidad de un precepto manteniendo intacta la constitucionalidad de su enunciado legal pero excluyendo de su contenido o alcance una norma o interpretación que claramente no puede excluirse sin que el significado resultante del precepto sea intrínsecamente contradictorio con su tenor literal, sobrepasa los límites establecidos por este Tribunal al empleo de la técnica de las sentencias interpretativas y produce efectos gravemente perjudiciales para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica».
El Tribunal Constitucional tiene, pues, el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de las Leyes. Pero también asegura el respeto a los derechos y libertades fundamentales mediante el recurso de amparo y solventa los conflictos competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
2. El control de constitucionalidad de las normas con rango de Ley admite dos modalidades: el recurso de inconstitucionalidad (que solamente pueden interponer quienes resultan legitimados en los términos del art. 32) y la cuestión de inconstitucionales (que puede plantear cualquier juez que tenga que aplicar un precepto de la Constitución en un proceso y dude de su adecuación a la norma suprema).
Pero el control de constitucionalidad de las Leyes no es, como ya he dicho, la única función del Tribunal Constitucional. En un Estado compuesto como el que nace tras la Constitución de 1978 pueden surgir conflictos entre los diversos poderes del Estado (art. 59) y, en particular, conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades (art. 60). La solución de estos conflictos generados por normas de rango inferior a la Ley (porque si el conflicto surge con ocasión de una Ley se articulará mediante el recurso de inconstitucionalidad), por actos o incluso por la omisión de la actividad debida se encomienda al Tribunal Constitucional, que resuelve mediante un procedimiento específico regulados en los arts. 62 y ss. (conflictos positivos) y 68 y ss. (conflictos negativos) de esta Ley.
La tercera gran función del Tribunal Constitucional es resolver los recursos de amparo frente a disposiciones, actos, simple vía de hecho o resoluciones judiciales que violen o desconozcan los derechos y libertades reconocidos en los arts. 14 a 29 de la Constitución. El amparo puede plantearse frente a disposiciones de los Parlamentos (art. 42), el Gobierno y la Administración (art. 43) o decisiones de órganos judiciales (art. 44). Pero en todo caso y en todos los casos es necesario haber agotado antes la vía judicial previa que proceda: el recurso contencioso-administrativo cuando se trate de violaciones vinculadas a actos administrativos; los recursos que sean utilizables en la vía judicial cuando el presunto desconocimiento del derecho tiene lugar en sede judicial. El recurso de amparo, con el tiempo, se ha convertido en el gran problema del Tribunal que dedica el noventa por ciento de su tiempo en resolverlos y siempre con mucho retraso debido a la acumulación de casos. De ahí que haya sido, casi desde el principio, una de las preocupaciones del Tribunal y varias de las reformas habidas se han dirigido a intentar solventar ese problema. Porque el amparo no es, no debe ser, una instancia judicial más sino un mecanismo que sirva, sobre todo, para perfilar con carácter general el contorno de los derechos reconocidos en la Constitución.
Además de estas tres funciones principales (control de constitucionalidad de las Leyes; resolución de conflictos competenciales y diseño de los derechos y protección de las violaciones de los mismos mediante el recurso de amparo) el TC conoce de los conflictos en defensa de la autonomía local (arts. 75 bis bis a 75 quinquies quinquies), la impugnación de las disposiciones sin fuerza de Ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas prevista en el art. 161.2 CE y de la declaración sobre la constitucionalidad de los Tratados internacionales.
3. Esta Ley regula en detalle la organización del Tribunal, su composición y los procedimientos previstos para dictar los pronunciamientos que procedan en los ámbitos a los que se extiende constitucionalmente su competencia.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha sido modificada ya en varias ocasiones. Primero mediante la LO 8/1984, de 26 diciembre (derogó el art. 45, relativo al régimen de los recursos en caso de objeción de conciencia); luego, la LO 4/1985, de 7 junio (derogación del recurso previo de inconstitucionalidad, previsto inicialmente en el Capítulo II del Título VI de esta Ley); más tarde la LO 6/1988, de 9 junio (modificó los arts. 50 y 86 en relación con la inadmisión de los recursos de amparo, flexibilizando las causas y forma de la inadmisión); la LO 7/1999, de 21 abril (incorpora el nuevo Capítulo IV del Título IV, regulando el llamado conflicto en defensa de la autonomía local); LO 1/2000, de 7 enero (para modificar el art. 33) ; la LO 6/2007, de 24 mayo (que es, quizá, la que ha significado una reforma más profunda) y, finalmente, la LO 1/2010, de 19 febrero (para atribuir al Tribunal el conocimiento de los recursos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya).
Más recientemente, en el año 2015 hay que mencionar dos reformas significativas. Una, la llevada a cabo por LO 12/2015, de 22 septiembre, con la finalidad de evitar que un Estatuto de Autonomía pueda ser declarado inconstitucional cuando ya está en vigor, a cuyo fin se posibilita el recurso contra las modificaciones estatutarias definitivamente aprobadas por las Cortes pero antes de que entren en vigor. La segunda reforma de 2015 se aprobó un mes después de la que acaba de mencionarse mediante la LO 15/2015, de 16 octubre y con un título muy expresivo: Ley «para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho». La reforma dota al Tribunal Constitucional de un conjunto de potestades adicionales para garantizar el cumplimiento de sus resoluciones entre las que se incluye la posibilidad imponer multas coercitivas y acordar la suspensión de las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento.
4. En todas las reformas que acaban de mencionarse late la idea y la pretensión de agilizar el trabajo del Tribunal. Así sucedió con la reforma del procedimiento de inadmisión del amparo, que es el procedimiento que más tiempo y esfuerzo ocupa al Tribunal Constitucional. Pero ha habido también reformas de calado, que afectan a otras cuestiones.
A) Una de las reformas importantes fue la llevada a cabo por LO 4/1985 que suprimió el llamado recurso previo de inconstitucionalidad contra los proyectos de Estatuto de Autonomía y las leyes orgánicas. Se trataba de la posibilidad de recurrir el proyecto de Ley antes de que se convirtiera en Ley. En el caso de los Estatutos, antes de ser sometido a referéndum, si era el caso. En el caso de los Estatutos cuya reforma no precisara referéndum y en los de las demás leyes orgánicas, el recurso era posible tras la tramitación parlamentaria de la Ley. El efecto del recurso era la paralización de la norma hasta la Sentencia que, en el caso de que se pronunciara por la inconstitucionalidad de alguno de sus preceptos, no podría publicarse hasta que tales preceptos no fueran suprimidos o modificados. La Sentencia, de todas maneras, no prejuzgaba la decisión del Tribunal en los recursos que con posterioridad, tras la entrada en vigor de la Ley, pudieran plantearse. Se contemplaba en el derogado art. 79 y el ejemplo quizá más notable fue el de la STC 76/1983, de 5 agosto, sobre la Ley Orgánica y de Armonización del Proceso Autonómico, cuyo proyecto ya tramitado fue parcialmente declarado inconstitucional y cuyos «restos» constituyen la vigente Ley 12/1983, de 14 octubre, del Proceso Autonómico.
El temor al abuso de la posibilidad prevista en la Ley Orgánica y a que de esa manera se paralizara parte de la labor del Parlamento, en concreto, las Leyes orgánicas que se estaban tramitando (no se olvide que en aquellos momentos se estaban aprobando muchas de las que contemplaba el art. 81 de la Constitución) condujeron a la derogación del mencionado art. 79; una cuestión que vuelve de vez en cuando a la actualidad de la mano de quienes piensan que podría reinstaurarse ese recurso para ciertos supuestos y con más limitaciones.
B) También fue de entidad la reforma llevada a cabo por la LO 7/1999 para posibilitar que los entes locales accedan al TC en defensa de su autonomía mediante un instrumento de nuevo cuño como es el conflicto en defensa de la autonomía local, que pueden plantear los entes locales, con algunas limitaciones (exigencias de legitimación y procedimentales del art. 75 ter) frente a las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía local (art. 75 bis). Si el recurso es desestimado no puede volver a plantearse (nueva redacción del art. 38.2).
La LO 7/1999 declara en su Exposición de Motivos que con ella se perfecciona la previsión del art. 11 de la Carta Europea de Autonomía Local, según la cual las entidades locales han de disponer de vías jurisdiccionales para la defensa de su autonomía. A estos efectos la Ley incorpora, como digo, un nuevo Capítulo en el Título IV denominado «De los conflictos en defensa de la autonomía local», que, a pesar de su nombre, se acerca quizá más a un recurso de inconstitucionalidad que a un conflicto competencial en la medida en que es un conflicto frente a Leyes. La calificación del instrumento diseñado como conflicto permite que sea la LOTC la que determine la legitimación para plantearlo, puesto que si se tratara de un recurso de inconstitucionalidad la ampliación de la legitimación para interponerlo exigiría reformar la Constitución, según se deduce de su art. 162. La STC 240/2006, de 20 julio, resuelve, desestimándolo, el primero de esos conflictos (puede verse en Nota al art. 140 CE).
C) En el año 2007 se produjo otra reforma de gran profundidad. La nueva Ley afecta a una treintena de artículos y trata de abordar el gran problema del Tribunal que es la lentitud de sus pronunciamientos derivada de la carga de trabajo, que trae causa, a su vez, del peso que tienen en ese trabajo el recurso de amparo. Los datos son relevantes y se pueden ver en el cuadro que se adjunta más adelante.
La Ley Orgánica 6/2007, de 24 mayo, afronta la reforma, en la que se pretende reordenar la dedicación del Tribunal a cada una de sus funciones. Los ejes de la citada reforma son los siguientes:
a) De un lado, una nueva regulación de la cuestión de inconstitucionalidad en la que se intensifica el papel de las partes del proceso inicial en el que se plantee la cuestión puesto que esas partes procesales van a poder hacer alegaciones tanto sobre la pertinencia de que el juez plantee la cuestión al TC como sobre el fondo de la cuestión., al tiempo que los litigantes del proceso judicial van a poder personarse en el Tribunal Constitucional y hacer alegaciones ante él. Precisamente por esta carencia España fue condenada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como recuerda ahora la Exposición de Motivos de la Ley de reforma, en el caso Ruiz Mateos, Sentencia de 23 junio 1993.
b) La segunda gran reforma de la LO 6/2007 afecta al amparo y, en concreto, a la admisión a trámite del recurso. Se opta por un cambio en profundidad. El cambio consiste en pasar de un sistema de causas tasadas de inadmisión que verificaba el Tribunal a un nuevo sistema en el que es el recurrente el que tiene que alegar y justificar que el contenido de su recurso justifica una decisión sobre el fondo por su especial trascendencia constitucional, por su importancia para la interpretación del precepto cuestionado o, en general, por su interés para la aplicación y eficacia de la Constitución. Es decir, se invierte el juicio de inadmisibilidad y se pasa de un criterio negativo a otro positivo. Esto es, como bien dice la Exposición de Motivos, «se pasa de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión a la verificación de la existencia de una relevancia constitucional en el recurso de amparo formulado».
c) La tercera gran reforma va en la misma línea de reducir la carga del Tribunal y, con ella, la lentitud actual. Se trata de aumentar las facultades de la jurisdicción ordinaria para la tutela de los derechos fundamentales, que no es una tarea específica del TC sino de todos los tribunales. La fórmula para conseguir ese aumento de las facultades de los jueces ordinarios ha sido la modificación del incidente de nulidad de actuaciones previsto en el art. 240.1 LOPJ. Se regula de nuevo el incidente de nulidad del citado precepto de la Ley Orgánica del Poder judicial en términos más amplios y generosos, de manera que se permite su solicitud sobre la base de la eventual vulneración de cualquiera de los derechos fundamentales a los que se refiere el art. 53.2 de la Constitución y no sólo, como hasta ahora, por indefensión o carencia de requisitos procesales. La Ley pretende así otorgar a los tribunales ordinarios un papel más protagonista en la defensa de los derechos y, de esa manera, intentar que lleguen menos asuntos en vía de amparo.
d) Otras cuestiones de menor importancia completan la reforma de la Ley Orgánica 6/2007. Entre ellas está la nueva regulación interna de la autocuestión de inconstitucionalidad, esto es, para los supuestos en los que la estimación del amparo traiga causa de la aplicación de una Ley lesiva para los derechos fundamentales que hay que depurar. En tales casos el TC, al conocer del recurso de amparo, puede plantear al Pleno (autoplantear, por eso se habla de autocuestión) la cuestión de inconstitucionalidad. Ahora la cuestión debe plantearse antes de dictar la Sentencia de amparo y dicho amparo se suspenderá hasta la Sentencia de inconstitucionalidad que resuelva la cuestión.
e) Se prevé que los Magistrados propuestos por el Senado sean elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (art. 16.1).
f) Finalmente se abordan cuestiones internas de menor calado como la regulación de los Letrados adscritos, la vinculación de los Letrados a unas determinadas especialidades profesionales, etc.
La Ley Orgánica 6/2007, de reforma, contiene cuatro Disposiciones Transitorias que no se reproducen porque han dejado de ser de aplicación. Se referían a la posibilidad de que el Pleno o las Salas defirieran a las Salas o Secciones, respectivamente, el conocimiento de ciertos asuntos (como prevén los arts. 8.2, 10 y 52.2) aun en el caso de procesos iniciados antes de la vigencia de la LO 6/2007 y a la aplicación del nuevo plazo del art. 44 (sólo si aún no ha transcurrido el plazo anterior de 20 días a la entrada en vigor de la Ley) o a la posibilidad del art. 85.2 (sólo aplicable tras la entrada en vigor de la Ley). Por otro lado, las previsiones del art. 55.2 se aplicarán con independencia de la fecha de iniciación del proceso de amparo.
D) Hay que mencionar también, como reforma de importancia, la llevada a cabo mediante LO 1/2010, de 19 febrero, que añade la nueva disp. adic. 5ª para atribuir al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
a) Se trata de normas de discutible naturaleza aunque la citada LO 1/2010 afirma sin más que tienen naturaleza reglamentaria (puesto que la Ley de Territorios Históricos del País Vasco, de 25 noviembre 1983, reserva al Parlamento la facultad de dictar normas con rango de Ley). En cualquier caso, eran normas que hasta ahora podían ser recurridas en sede contencioso-administrativa. La reforma lo que hace es atribuir el conocimiento de los recursos que se puedan plantear al Tribunal Constitucional (lo que reduce la legitimación) y fijar como parámetro de validez el llamado bloque de la constitucionalidad, o sea, lo previsto en el art. 28 (lo que reduce los motivos de nulidad). El resultado es lo que se ha denominado «el blindaje» de las normas forales fiscales. Un blindaje que el Preámbulo de la Ley justifica por el que hecho de que el sistema fiscal (que en otras Comunidades Autónomas corresponde ser regulado por ley de sus respectivos Parlamentos) es un núcleo exclusivo de los órganos forales de los denominados Territorios Históricos, que se incardina en el Estatuto de Autonomía del País Vasco y conecta con la disp. adic. 1ª de la Constitución, de manera tal que ni siquiera el Parlamento autónomo puede entrar en ese ámbito exclusivo. Sin embargo -sigue diciendo el Preámbulo- los derechos históricos de los territorios forales no son una cuestión de mera legalidad ordinaria sino que entrañan una cuestión constitucional, tratándose, además, de un ámbito materialmente igual al de las Leyes de otras Comunidades Autónomas, por lo que deben tener un régimen procesal de impugnación equivalente a las leyes.
Además de residenciar en el TC los recursos contra las Normas Forales fiscales, en sentido contrario la Ley legitima a las Diputaciones Forales y a las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco para plantear conflictos en defensa de la autonomía foral frente a las Leyes del Estado que desconozcan dicha autonomía, en términos similares a lo previsto para el llamado conflicto en defensa de la autonomía local de los arts. 75 bis y siguientes, incorporados por la LO 7/1999.
A tal efecto la Ley Orgánica 1/2010 añade una nueva disposición adicional 5ª y, paralelamente, modifica la LOPJ y la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa para excluir del conocimiento de los órganos de dicha jurisdicción las mencionadas Normas Forales fiscales.
b) La importante STC de 23 junio 2016 ratifica la constitucionalidad de la LO 1/2010, de 19 febrero, que añadió la Disposición Adicional 5ª de la LOTC para atribuir a éste el conocimiento de las normas forales de carácter tributario de los Territorios Históricos Vascos y, al tiempo, excluyéndolas de la jurisdicción contencioso-administrativa al modificar la Ley de esta jurisdicción y añadir una letra d) nueva al art. 3 de la citada Ley 29/1998. La constitucionalidad de la LO 1/2010 se hace imponiendo una interpretación conforme a la Constitución.
El TC empieza su argumentación constatando que las normas forales fiscales han venido sustituyendo en los territorios históricos a las disposiciones legislativas del Estado en materia tributaria de manera que, siendo esto así, “ningún reparo se le puede oponer, en principio, al hecho de que [el] legislador orgánico haya decidido someter a todas las disposiciones normativas en materia tributaria (...) al mismo mecanismo de control jurisdiccional, al servir todas esas formas de normación a la misma finalidad constitucional: la garantía de la autoimposición de la comunidad sobre sí misma”.
A partir de esas afirmaciones, cabe preguntarse: ¿desfigura el modelo de justicia constitucional la nueva regulación? Y la respuesta es negativa porque –dice el TC- el modelo diseñado por la Constitución no es un modelo cerrado como demuestran los supuestos en los que normas postconstitucionales han atribuido competencia al Tribunal Constitucional. Lo que singulariza a los procesos introducidos por la nueva LO 1/2010 es la naturaleza de las normas que constituyen su objeto (una concreta clase, aunque singular, de normas reglamentarias como son las normas forales fiscales de las Juntas Generales), que se someten a un sistema control que no difiere de lo establecido para el recurso o la cuestión de inconstitucionalidad que ven así ampliado su objeto. El legislador equipara, pues, el régimen procesal de impugnación de las normas forales (pero no de todas, solamente las de carácter fiscal) con el de las leyes tributarias del Estado o de la Comunidad de Navarra. Lo relevante entonces es la “identidad material” de todas estas disposiciones. Y lo que se trata de averiguar es si esa equiparación desconoce el régimen procesal de control de normas previsto en la Constitución y atribuido al TC.
Después de recordar que la función del TC es apurar la interpretación más acorde con la Constitución y que esa interpretación no debe ser aislada sino sistemática e integradora el Tribunal afirma que la regla general es que el control de las normas legales le corresponda a él en tanto de las normas reglamentarias compete a la jurisdicción ordinaria. Pero esa preferencia no es absoluta, dirá. Hay supuestos en los que el TC controla normas reglamentarias (en vía de amparo o en conflictos de competencias) y otros en los que los tribunales ordinarios se enfrentan a normas en principio con rango de ley (ultra vires de los Decretos legislativos, inaplicación de normas de la UE...). Lo que le lleva a una conclusión determinante que expresa en los siguientes términos:
«Cuando la DA 5ª de la LOTC atribuye a este Tribunal el control constitucional de las normas forales fiscales, no está excluyendo, como hemos visto con anterioridad, todo control de estas normas por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Cuando se planteen problemas que no traspasen el umbral de la legalidad ordinaria, quien esté provisto de un interés legítimo las podrá impugnar, directa o indirectamente ante los mismos (lo que sucederá cuando estemos ante una norma foral fiscal que no sea de las que configuran el régimen tributario de los territorios históricos, o cuando aun siéndolo, la contradicción que se le imputa lo es con una disposición que no forma parte integrante del bloque de la constitucionalidad a que hace referencia el art. 28 LOTC, esto es, con los Tratados y Convenios Internacionales, con las normas de armonización fiscal de la UE o con las leyes del Parlamento Vasco)».
Y si existieran dudas siempre será posible que los jueces planteen también, si es el caso, «una cuestión prejudicial sobre su eventual invalidez ante este Tribunal Constitucional». Conforme a lo dicho es posible concluir que «nos encontramos con que unas mismas normas son susceptibles, en unos supuestos de un control alternativo por una u otra jurisdicción». Y eso no desfigura el modelo de control constitucional interpretado de la manera conjunta y sistemática que lo interpreta el TC, como él mismo afirma en el FJ 3.d). Así, pues, conforme a lo expuesto el TC concluye diciendo que:
«es posible realizar una interpretación de los preceptos impugnados respetuosa con la Constitución, pues tanto de su literalidad como de su contenido se puede deducir de modo natural y no forzado que puesto que las normas forales fiscales vienen han venido sustituyendo en los territorios históricos a las disposiciones legislativas del Estado en materia tributaria, fruto de la garantía de la foralidad que el Texto Constitucional consagra (DA 1ª), y dado que el Constituyente ha habilitado expresamente al legislador orgánico para que, dentro de su libertad de configuración, introduzca nuevos procesos de control de constitucionalidad con los que atender a la consecución de cualesquiera fines de relevancia constitucional [arts. 161.1.d), 162.2 y 165 todos ellos de la CE], ningún reparo se le puede oponer al hecho de que haya decidido someter a aquéllas normas al mismo mecanismo de control jurisdiccional que tienen las disposiciones de la Comunidad Foral de Navarra, al responder unas normas y otras, legales y reglamentarias, a la misma finalidad constitucional, actualizada en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía: el mantenimiento, establecimiento y regulación, dentro de su territorio, de su propio régimen tributario.
En suma, nos encontramos con que el control de las normas forales fiscales es un control compartido entre la jurisdicción ordinaria y la constitucional, fruto de una decisión del legislador orgánico articulada al amparo de una expresa habilitación constitucional [arts. 161.1.d), 162.2 y 165]».
Y todo ello en busca de un objetivo constitucionalmente legítimo como es atender a la singularidad de una institución como la foralidad, sin desfigurar el control general de la potestad reglamentaria de las Juntas Generales por parte de los jueces ordinarios, ni transformar el modelo de justicia constitucional diseñado por el Constituyente. Y concluye:
«Por tanto, interpretados en el sentido expuesto los arts. 1 (que introduce una nueva DA 5ª en la LOTC), 2 (que modifica el art. 9.4 LOPJ), y la DA única [que añade una nueva letra d) al art. 3 LJCA], de la LO 1/2010, de 19 de febrero, no resultan contrarios a los arts. 106.1, 153.c), 161.1.a) y 163, todos de la CE, 38.3 EAPV y 27.1 y 35, ambos de la LOTC»
E) Finalmente, las dos últimas reformas ya citadas. La de la Ley Orgánica 12/2015, de 22 septiembre, que posibilita el recurso previo de inconstitucionalidad contra las reformas estatutarias aprobadas y antes de que entre en vigor. Y la reforma operada LO 15/2015, de 16 octubre, para dotar al Tribunal de instrumentos adicionales para hacer cumplir sus Sentencias.
5. Más atrás he aludido a los datos estadísticos del Tribunal Constitucional. Conviene reflejar los más relevantes del último año del que se dispone de información. Digamos que durante los primeros treinta años de existencia (1980-2010) el Tribunal había recibido casi 145.000 demandas, había dictado unas 135.000 resoluciones, de las cuales 6.600 Sentencias, más de 12.000 Autos y 115.000 Providencias de inadmisión o de terminación. Unas cifras espectacularmente abultadas que ilustran bien una carga de trabajo que incide, sin duda, en la tardanza.
Por lo que hace a los datos más relevantes, véase en el siguiente cuadro la evolución de cada tipo de procedimiento en los últimos años:
| TRIBUNAL CONSTITUCIONALASUNTOS INGRESADOS | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| Año | Recursos de inconstitucionalidad | Cuestiones de inconstitucionalidad | Conflictos de competencia E-CCAA | Conflictos en defensa de la autonomía local | Recursos de amparo |
| 1.999 | 23 | 33 | 13 | - | 5.582 |
| 2.000 | 35 | 85 | 16 | 3 | 6.762 |
| 2.001 | 26 | 105 | 15 | 2 | 6.786 |
| 2.002 | 61 | 99 | 10 | 1 | 7.285 |
| 2.003 | 36 | 96 | 22 | 2 | 7.721 |
| 2.004 | 45 | 70 | 17 | 4 | 7.814 |
| 2.005 | 16 | 206 | 8 | 2 | 9.476 |
| 2.006 | 23 | 237 | 10 | - | 11.471 |
| 2.007 | 21 | 137 | 14 | 1 | 9.840 |
| 2.008 | 24 | 93 | 14 | - | 10.279 |
| 2.009 | 7 | 35 | 13 | 1 | 10.792 |
| 2.010 | 32 | 50 | 7 | 4 | 8.948 |
| 2.011 | 31 | 51 | 9 | 3 | 7.098 |
| 2.012 | 38 | 42 | 9 | - | 7.205 |
| 2.013 | 76 | 106 | 12 | 2 | 7.376 |
| 2.014 | 60 | 141 | 8 | 2 | 7.663 |
| 2.015 | 42 | 113 | 5 | 2 | 7.203 |
| 2.016 | 32 | 44 | 10 | 1 | 6.685 |
| 2.017 | 32 | 33 | 3 | _ | 6.286 |
| 2.018 | 12 | 42 | _ | _ | 6.918 |
| 2.019 | 27 | 33 | 6 | _ | 7.554 |
| TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SENTENCIAS DICTADAS | ||
|---|---|---|
| AÑO | SENTENCIAS | |
| 1.999 | 242 | |
| 2.000 | 312 | |
| 2.001 | 240 | |
| 2.002 | 239 | |
| 2.003 | 230 | |
| 2.004 | 256 | |
| 2.005 | 342 | |
| 2.006 | 365 | |
| 2.007 | 265 | |
| 2.008 | 187 | |
| 2.009 | 220 | |
| 2.010 | 143 | |
| 2.011 | 207 | |
| 2.012 | 246 | |
| 2.013 | 219 | |
| 2.014 | 215 | 157 |
| 2.015 | 272 | |
| 2.016 | 228 | |
| 2.017 | 156 | |
| 2.018 | 142 | |
| 2.019 | 178 |
Hay muchos otros datos estadísticos que es posible consultar en las Memorias del Tribunal. Así, entre los más relevantes cabe destacar que del total de asuntos ingresados en los últimos la inmensa mayoría, superior en todo caso al 98 %, corresponden a recursos de amparo y que el artículo más invocado en esos recursos de amparo fue el art. 24 en sus diversas variables (72,3 %) seguido del 14 (16,28 %) y el principio de legalidad penal del art. 25 (10,55,8 %). En cuanto a las 178 Sentencias 32 resolvieron recursos de inconstitucionalidad, 117 recursos de amparo, 22 cuestiones de inconstitucionalidad, 3 conflictos de competencias, 3 impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las CCAA y 1 cuestión prejudicial sobre normas forales fiscales.
Como es sabido, además de las Sentencias, las resoluciones del TC adoptan la forma de autos o providencias en función del grado de motivación de cada resolución; mayor, obviamente, en el caso de los autos que, como puede apreciarse en el cuadro anterior, se han aumentado considerablemente en los últimos años, lo que duplica igualmente el trabajo jurisdiccional. Por lo que hace a las providencias la mayoría son de inadmisión (6.599 en 2019, de las cuales 6.220 de inadmisión de recursos de amparo que no superan el primer, pero que implican también un análisis previo para esa decisión).
6. Al final del texto de esta Ley Orgánica se incluye, como Anexo, la composición del Tribunal Constitucional desde su creación, con referencia al origen profesional de cada Magistrado y al órgano que lo eligió o designó (Congreso, Senado, Gobierno o Consejo General del Poder Judicial) conforme dispone la Constitución.
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