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Conflictos de competencia

Conflictos Positivos de Competencia

Procesal (cuestiones generales)

Sección 1ª

Conflictos positivos

1. El Tribunal Constitucional ha señalado en diversas ocasiones que el conflicto positivo de competencias no es una forma de control preventivo. «Es, en efecto, doctrina de este Tribunal que "el conflicto de competencias no tiene como función la de prevenir posibles interpretaciones contrarias a la Constitución por parte de quienes están llamados a aplicar disposiciones delimitadoras de competencias" (STC 13/1998, F. 4) sino la de eliminar transgresiones concretas y efectivas de los respectivos ámbitos competenciales. No es la suya, en consecuencia, una función preventiva, sino reparadora» (STC 15/1997, de 30 enero). Ahora bien, esta expresión ha de interpretarse en un sentido amplio porque a través del conflicto positivo cabe plantear, como se dice, «tanto reivindicaciones de la titularidad de las competencias controvertidas como denuncias relativas al ejercicio extralimitado de una competencia ajena con menoscabo de la propia, siempre que la controversia así suscitada afecte a la definición o a la delimitación de los títulos competenciales en litigio» (STC 87/1997, de 24 abril, con cita, entre otras, de las SSTC 1/1984, 1/1986, 104/1988, 115/1991 y 243/1993).

2. De otra parte, el TC ha reiterado en diversas ocasiones que en los conflictos competenciales no puede razonar en abstracto, de manera que el planteamiento de un conflicto exige de quien lo promueve una carga probatoria argumental alejada de fácil laconismo.

Artículo 62.

Cuando el Gobierno considere que una disposición o resolución de una Comunidad Autónoma no respeta el orden de competencia establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las leyes orgánicas correspondientes, podrá formalizar directamente ante el Tribunal Constitucional, en el plazo de dos meses, el conflicto de competencia, o hacer uso del previo requerimiento regulado en el artículo siguiente, todo ello sin perjuicio de que el Gobierno pueda invocar el artículo 161.2, de la Constitución, con los efectos correspondientes.

Este precepto plantea el problema de la relación entre el conflicto de competencias y la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra la disposición o resolución de que se trate. Al respecto el Tribunal Constitucional ha señalado que la finalidad del conflicto es más bien la de interpretar y fijar el orden competencial y, en ese sentido, va más allá de la mera solución del caso concreto (STC 88/1989, de 11 mayo). El conflicto tiene, pues, un fundamento constitucional. Ese mismo fundamento puede plantearse ante la jurisdicción contencioso-administrativa y, en ese caso, aunque se excluya la suspensión inmediata prevista en el art. 161.2 CE, se amplían las posibilidades de argumentar la nulidad del acto o norma de que se trate con otros motivos de legalidad ordinaria. Por el contrario, cuando no se discute la titularidad de la competencia sino su concreto ejercicio falta el presupuesto para la jurisdicción reservada al Tribunal Constitucional y no procede el conflicto sino el recurso contencioso-administrativo. Esta doctrina fue objeto de un voto particular que merece la pena retener.

Hay una zona de coincidencia del ámbito del conflicto competencial ante el Tribunal Constitucional y el recurso contencioso-administrativo ante la jurisdicción de ese orden. Simplificando un tanto podría decirse que el Gobierno, si plantea el conflicto de competencias, sólo puede argumentar desde planteamientos constitucionales y estatutarios, sin poder alegar otros motivos de legalidad ordinaria que eventualmente pudieran hacer también nulo el acto o norma reglamentaria autonómica impugnada. Pero a cambio tiene el instrumento de la suspensión automática previsto en el art. 161.2 CE, que no poseen las Comunidades Autónomas. Si, por el contrario, se interpone recurso contencioso-administrativo las posibilidades de alegar motivos de impugnación se amplían también a posibles vicios de legalidad ordinaria (procedimentales, p. ej.), pero no puede disponer del art. 161.2 CE, aunque ello no quiere decir que quede imposibilitada la suspensión del acto o disposición recurrida. Sucederá que la suspensión o cualquier otra medida cautelar se regulará conforme a las pautas generales contenidas en los actuales arts. 129 y ss. de la Ley 29/1998, reguladora de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Artículo 63.

1. Cuando el órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma considerase que una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito, requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión.

2. El requerimiento de incompetencia podrá formularse dentro de los dos meses siguientes al día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia o con motivo de un acto concreto de aplicación y se dirigirá directamente al Gobierno o al órgano ejecutivo superior de la otra Comunidad Autónoma, dando cuenta igualmente al Gobierno en este caso.

3. En el requerimiento se especificarán con claridad los preceptos de la disposición o los puntos concretos de la resolución o acto viciados de incompetencia, así como las disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte.

4. El órgano requerido, si estima fundado el requerimiento, deberá atenderlo en el plazo máximo de un mes a partir de su recepción, comunicándolo así al requirente y al Gobierno, si éste no actuara en tal condición. Si no lo estimara fundado, deberá igualmente rechazarlo dentro del mismo plazo, a cuyo término se entenderán en todo caso rechazados los requerimientos no atendidos.

5. Dentro del mes siguiente a la notificación del rechazo o al término del plazo a que se refiere el apartado anterior, el órgano requirente, si no ha obtenido satisfacción, podrá plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, certificando el cumplimiento infructuoso del trámite de requerimiento y alegando los fundamentos jurídicos en que éste se apoya.

Artículo 64.

1. En el término de 10 días, el Tribunal comunicará al Gobierno u órgano autonómico correspondiente la iniciación del conflicto, señalándose plazo, que en ningún caso será mayor de 20 días, para que aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes.

2. Si el conflicto hubiere sido entablado por el Gobierno una vez adoptada decisión por la Comunidad Autónoma y con invocación del artículo 161.2, de la Constitución, su formalización comunicada por el Tribunal suspenderá inmediatamente la vigencia de la disposición, resolución o acto que hubiesen dado origen al conflicto.

3. En los restantes supuestos, el órgano que formalice el conflicto podrá solicitar del Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto, invocando perjuicios de imposible o difícil reparación, el Tribunal acordará o denegará libremente la suspensión solicitada.

4. El planteamiento del conflicto iniciado por el Gobierno y, en su caso, el auto del Tribunal por el que se acuerde la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto del conflicto serán notificados a los interesados y publicados en el correspondiente «Diario Oficial» por el propio Tribunal.

Artículo 65.

1. El Tribunal podrá solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisión y resolverá dentro de los 15 días siguientes al término del plazo de alegaciones o del que, en su caso, se fijare para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias antes aludidas.

2. En el caso previsto en el número 2 del artículo anterior, si la sentencia no se produjera dentro de los cinco meses desde la iniciación del conflicto, el Tribunal deberá resolver dentro de este plazo, por auto motivado, acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión del acto, resolución o disposición impugnados de incompetencia por el Gobierno.

Artículo 66.

La sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida y acordará, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetencia, pudiendo disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma.

Artículo 67.

Si la competencia controvertida hubiera sido atribuida por una Ley o norma con rango de ley, el conflicto de competencias se tramitará desde su inicio o, en su caso, desde que en defensa de la competencia ejercida se invocare la existencia de la norma legal habilitante, en la forma prevista para el recurso de inconstitucionalidad.

V. los arts. 31 a 34 de esta Ley. Pero téngase en cuenta que el TC ha señalado que este precepto no permite convertir un conflicto de competencias en un recurso de inconstitucionalidad indirecto, confundiendo los ámbitos propios de estos dos procesos. Por todas, STC 13/1998, de 22 enero (F. 2). La aplicación del art. 67, así, sólo resulta procesalmente viable en la medida en que la cuestión de la titularidad de la competencia sea inseparable de la apreciación sobre la adecuación o inadecuación de la ley invocada para fundamentar aquella competencia, ya que sólo entonces el examen de la constitucionalidad de la ley deviene «cuestión previa» para la resolución del conflicto, lo que requiere siempre que el supuesto vicio de incompetencia tenga su origen en una ley (también, SSTC 5/1987, 80/1988, 45/1991 y 147/1993, citadas por la 13/1998).