Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2017 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 37

La primera cuestión sobre la que ha de centrarse la atención es sobre la del procedimiento y cauce adecuado para el conocimiento y examen de las reclamaciones de contratistas frente a la Administración Pública.

El Consejo de Estado en estos casos interviene emitiendo su dictamen en cumplimiento de lo prevenido en el anteriormente citado artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980 –según la redacción dada por el artículo 4 de la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economía Sostenible–. Esta disposición deber ser interpretada junto con el artículo 81.2 de la recién entrada en vigor Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que, en relación con el procedimiento de responsabilidad patrimonial, establece que «cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma».

Como ha recordado en numerosas ocasiones el Consejo de Estado (por todos dictamen núm. 1268/2013, de 20 de marzo de 2014), esta acción de indemnización de daños y perjuicios se funda en un contrato administrativo, por lo que, «debe configurarse como un supuesto de responsabilidad contractual, ya que el título habilitante proviene de la relación contractual que une a la Administración contratante y al contratista y en su virtud solicita una compensación económica por los daños y perjuicios sufridos con motivo de la ejecución de un contrato de tal naturaleza administrativa».

En concreto, este tipo de reclamaciones han de reputarse como una incidencia surgida entre la Administración y el contratista durante la ejecución del contrato y han de encauzarse a través del procedimiento específico previsto en el artículo 97 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.

Lo anterior implica que los asuntos de esta naturaleza han de ser tramitados mediante expediente contradictorio, que comprenderá preceptivamente la propuesta de la Administración o petición del contratista, la audiencia del contratista e informe del servicio competente a evacuar en ambos casos en un plazo de cinco días hábiles, el informe, en su caso, de la Asesoría Jurídica y de la Intervención, a evacuar en el mismo plazo anterior y la resolución motivada del órgano que haya celebrado el contrato y subsiguiente notificación al contratista.

Por lo que al plazo de prescripción de la acción ejercitada se refiere, no es el plazo de cinco años previsto en el artículo 1964 del Código Civil –según redacción dada por la disposición final primera de Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil–, que sólo procede subsidiariamente en caso de acciones personales que no tengan señalado término especial de prescripción, sino el fijado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establecido específicamente para el supuesto de exigencia de reconocimiento ante la Administración de obligaciones económicas que nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según Derecho, las generen. En este sentido, el artículo 25 de la Ley 47/2003 establece que «salvo lo establecido por Leyes especiales, prescribirán a los cuatro años: a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos», añadiendo que «el plazo se computará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación».

En este punto el problema estriba en la determinación del momento que debe interpretarse como «fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación». El Consejo de Estado ha seguido un criterio bastante flexible, en la medida en que entiende que como tal puede tomarse como referencia la fecha efectiva de terminación de las obras o incluso la fecha de recepción de las mismas.

Puede en este sentido traerse a colación el dictamen núm. 179/2015, de 9 de abril que inadmite por extemporánea una reclamación con el siguiente razonamiento: «... parece claro que, en el presente caso, dicho plazo debe contarse desde la fecha de terminación de las obras, que tuvo lugar el 31 de diciembre de 2003, mientras que la empresa contratista formuló su reclamación en fecha 1 de diciembre de 2008, fuera del término prescriptivo aludido. Pero además, aun cuando se tomase como fecha de referencia, a efectos del cómputo de dicho plazo, la fecha de recepción de las obras, y no la de su terminación, tampoco ello permitiría aceptar la admisibilidad temporal de la reclamación, puesto que dicha recepción tuvo lugar el día 21 de julio de 2004, de tal suerte que en el momento de presentación de la reclamación habría prescrito igualmente el derecho a reclamar».

Sin embargo, esta regla general de prescripción de cuatro años cede ante supuestos especiales, ya que el propio artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria dispone que dichas obligaciones prescribirán a los cuatro años, «salvo lo establecido por leyes especiales». Un ejemplo de esta especialidad es el artículo 146.1 del Reglamento General de la Ley de Contratos, que regula el «procedimiento en casos de fuerza mayor» previsto en el actual artículo 231.2 del TRLCSP (equivalente al anterior artículo 144.2 texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), que previene que «el contratista que estimare que concurre la aplicación de alguno de los casos de fuerza mayor enumerados en el artículo 144.2 de la Ley presentará la oportuna comunicación al director de la obra en el plazo de veinte días, contados desde la fecha final del acontecimiento, manifestando los fundamentos en que se apoya, los medios que haya empleado para contrarrestar sus efectos y la naturaleza, entidad e importe estimado de los daños sufridos...».

Tal previsión resultó específicamente de aplicación en el dictamen núm. 312/2013, de 11 de julio, en el que se reclamaba a causa de unas inundaciones que se produjeron el día 4 de abril de 2007 y el contratista, alegando que los daños sufridos por causa de dichas inundaciones revestían carácter catastrófico y constituían un caso de fuerza mayor, presentó su reclamación el 30 de diciembre de 2009, más de dos años después y, por ende, fuera del plazo de los veinte días establecido para estas reclamaciones en el artículo 146 del Reglamento General de la Ley de Contratos, por lo que se desestimó su solicitud.

Otro aspecto sobre el que se ha de llamar la atención desde un punto de vista procedimental en este tipo de reclamaciones es sobre el de la posible compatibilidad de este tipo de peticiones con la liquidación y la previa modificación de los contratos de referencia.

Sobre la primera cuestión, es decir, sobre cómo incide la liquidación de un contrato sobre una reclamación contractual, tuvo ocasión de pronunciarse recientemente el Consejo de Estado en el dictamen núm. 162/2016, de 7 de abril, en el que, haciéndose eco de lo ya establecido en el dictamen núm. 259/2006, de 9 de marzo, desestimaba la solicitud por considerar que los daños alegados hacían referencia «a partidas que constituyen el objeto propio de la liquidación del contrato, que fue aceptada por la adjudicataria de las obras, sin formular reparo o reserva a las correspondientes partidas». Se afirmaba así que «el contrato de obras está terminado, por parte del contratista, en el momento en que concluye la realización de las obras y, por parte de la Administración, en el momento en que las recibe y asume la contraprestación de satisfacer el precio definitivo que corresponde. Estos momentos coinciden en la llamada recepción y liquidación. Cualquier reclamación formulada después de dichos momentos ha de considerarse extemporánea, por haberse concluido la relación contractual; y, si fue presentada con anterioridad, su pervivencia está supeditada al hecho de ser salvada en dichos trámites de recepción y liquidación. En concreto, la aceptación de la liquidación por parte del contratista comporta su aquiescencia a la cuantificación de la prestación y, en consecuencia, la renuncia implícita a las reclamaciones formuladas con anterioridad».

En lo relativo a la compatibilidad de la reclamación de responsabilidad contractual con una previa modificación, el Tribunal Supremo se ha mostrado en ciertas ocasiones contrario, de manera automática, a aceptar tal posibilidad ( Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª, de 7 de noviembre de 2011 y 7 de junio de 2012, (RJ 2012, 1978 y 2012, 8249), si bien el Consejo de Estado no ha compartido ese criterio.

Efectivamente, como ha señalado reiteradamente en diversos dictámenes (entre ellos, los dictámenes núms. 684/2013, de 10 de octubre de 2013, 324/2014, de 26 de junio de 2014 y, más recientemente, en el dictamen núm. 1037/2015, de 10 de diciembre), «la aceptación por el contratista de los términos de una modificación contractual aprobada por la Administración contratante y que ha comportado una paralización temporal de las obras, no puede entenderse una renuncia a la indemnización que pudiera eventualmente corresponderle por tal motivo y que habrá de sustanciarse previa la oportuna reclamación en un expediente instruido ad hoc, sin que pueda oponerse de contrario la falta de una protesta u objeción formal al respecto en el acto de aprobación de la modificación contractual».

Por otro lado, tampoco puede dejar de señalarse, como ya hizo ese Cuerpo Consultivo en su reciente dictamen núm. 1.042/2014, de 26 de febrero de 2015, que el criterio mantenido por algunos de los pronunciamientos judiciales, «no resulta en absoluto pacífica ni representa doctrina constante. En efecto, precisamente la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo de 31 de marzo de 2014 (Sección 7.ª, (RJ 2014, 3841), de sentido parcialmente estimatorio, también afirma, partiendo de la afirmación de que "la cuestión ha de resolverse caso por caso", que la aceptación del modificado no implica la renuncia a la indemnización de los daños y perjuicios por la paralización, que, como afirma el Tribunal Supremo, "es compatible con la aceptación del modificado", por lo que habrá que estar al contenido del mismo y a las obligaciones y derechos que se pacten al respecto, de tal suerte que, como ya se había señalado en la anterior Sentencia del Alto Tribunal de 18 de junio de 2012 (Recurso de Casación núm. 3.614/2009, Sección 7.ª, (RJ 2012, 8876), "no puede automáticamente considerarse que porque se haya firmado un modificado quede extinguido el derecho del contratista a la indemnización por los daños que le hayan generado las suspensiones"».

Una última cuestión formal de trascendencia a analizar es la atinente a las suspensiones de hecho. En efecto, son abundantes las reclamaciones presentadas por daños que se han producido en un periodo en el que las actuaciones del contrato de referencia han estado paralizadas sin haberse formalizado la correspondiente acta administrativa a la que hace referencia el artículo 220.1 del TRLCSP. Es criterio consolidado en el Consejo de Estado que la falta de formalización de la suspensión no es obstáculo para el reconocimiento del derecho del contratista a ser indemnizado. Así se ha pronunciado, entre otros, en los dictámenes núms. 159 y 169/2013, de 9 de mayo y de 6 de junio, respectivamente.

En este último se razonaba como sigue: «este Consejo ha señalado en numerosas ocasiones (tanto en los dictámenes emitidos en expedientes sometidos a consulta como también en memorias elevadas al Gobierno) que la Administración debe proceder en los términos legalmente establecidos a decretar formalmente, cuando así corresponda, la suspensión temporal total o parcial de los trabajos y a documentarla en debida forma, pero, al propio tiempo, ha sentado el criterio de que el no hacerlo así no puede causar efectos lesivos para el contratista como ha señalado este Consejo de Estado desde el lejano dictamen de 20 de junio de 1962. No cabe, pues, que la Administración aduzca la falta de un acuerdo formal de suspensión para eludir las consecuencias de una efectiva suspensión de las obras que debió decidir, no acordó y que, de hecho, se produjo. De este modo, comprobada en su caso la paralización real de los trabajos, esta situación debe equipararse a la de suspensión temporal y, a la vista de su regulación –en concreto el artículo 102.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas–, mutatis mutandis, procede reconocer al contratista el derecho a ser indemnizado por los daños reales sufridos durante el periodo de inejecución de los trabajos».