Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2021 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 15

El denominado recurso contencioso-administrativo constituye un auténtico proceso y no una nueva instancia de la vía administrativa, y, por ende, pueden aducirse nuevos motivos o fundamentos jurídicos no invocados en dicha vía. Como señala el art. 56.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, (en lo sucesivo, LJCA), podrán aducirse “cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración”2.

Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 75/2008, de 23 de junio (RTC 2008\75) censura la actuación judicial que rechaza el planteamiento de motivos no aducidos ante un tribunal económico-administrativo, denunciando que “La ratio decidendi de la Sentencia impugnada descansa así en una anticuada concepción del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa extremadamente rígida y alejada de la que se derivaba ya de la Ley de 27 de diciembre de 1956, y de la que hoy acoge la propia Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), concepción que ha producido el resultado de eliminar injustificadamente el derecho constitucional de la recurrente a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida”. Ahora bien, la propia Sentencia del máximo intérprete de la Constitución apunta que “no cabe olvidar que la reclamación económico-administrativa contra actos de naturaleza tributaria (cuya resolución compete a los Tribunales Económico-Administrativos, que, pese a su denominación, son auténticos órganos administrativos integrados por funcionarios públicos) constituye una vía administrativa previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo (en rigor, una carga procesal del demandante cuya indiscutible legitimidad constitucional ha sido recordada por este Tribunal reiteradamente: SSTC 217/1991, de 14 de noviembre [RTC 1991, 217], F. 5; 108/2000, de 5 de mayo [RTC 2000, 108], F. 4; 12/2003, de 28 de enero [RTC 2003, 12], F. 5; y 275/2005, de 7 de noviembre [RTC 2005, 275], F. 4, por todas)”, por lo que, si bien “el art. 56.1 LJCA permite alegar en la demanda cuantos motivos procedan para fundamentar las pretensiones deducidas, ‘hayan sido o no planteados ante la Administración’”, es necesario interponer esa vía administrativa previa.

En efecto, se ha mantenido como presupuesto procesal del acceso al recurso contencioso-administrativo la previa existencia de un acto administrativo, expreso, tácito o presunto, exigiéndose el agotamiento de una vía administrativa previa; y, además, se ha negado la procedencia de introducir nuevas cuestiones o pretensiones no hechas valer en la expresada vía administrativa, e incluso se ha atribuido a lo contencioso-administrativo un carácter meramente revisor de la actuación administrativa. Pero ello no implica que no sea posible reaccionar frente a los actos administrativos si no existe un previo estudio de la pretensión por la Administración, pudiéndose aducir, como hemos dicho, nuevos fundamentos o motivos.

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1988 (RJ 1988, 4642) declara que

“Es cierto que por el carácter revisor de la función encomendada a los Tribunales de este orden jurisdiccional ni las partes ni desde luego el órgano jurisdiccional pueden traer al debate ‘cuestiones’ nuevas, es decir, pretensiones que no hayan sido previamente planteadas ante la Administración. Pero lo que no está vedado a las partes es invocar nuevos ‘motivos’ o ‘alegaciones’ para fundamentar el recurso y la oposición, que el Tribunal a su vez puede introducir en la discusión, y luego considerar en la sentencia, si estima que la ‘cuestión’ sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por aquéllas. Los arts. 69.1 y 43.2 de la Ley Jurisdiccional [correspondientes a los arts. 56.1 y 33.2 de la vigente LJCA de 1998] son bien expresivos al respecto, el primero en cuanto permite traer en justificación de las ‘pretensiones’ que se deduzcan ‘cuantos motivos procedan, aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste’, y, el segundo, al facultar al Tribunal para traer al debate ‘ex officio’ otros motivos que en apariencia sean susceptibles de fundar el recurso o la oposición. Y es que la Jurisdicción contencioso-administrativa es revisora, como dice la Exposición de Motivos de la mentada ley ‘en cuanto requiere la existencia previa de un acto de la Administración’, pero sin que ello signifique ‘que sea inadmisible aducir en vía contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la Administración’”.

En todo caso, pues, se ha de guardar la vinculación del recurrente con las pretensiones hechas valer en vía administrativa. A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1978 (RJ 1978, 2145) declara que no debe reformarse, alterarse ni adicionarse a la pretensión peticiones que no se discutieron en vía administrativa y que ni siquiera se formularon en ella, y la de 23 de abril de 1993 (RJ 1993, 2708) concluye que “en la técnica del proceso contencioso-administrativo lo que no pueden ser objeto de novación en vía jurisdiccional son las pretensiones formuladas en la previa vía administrativa”. Asimismo, entre otras muchas, la Sentencia del Alto Tribunal de 11 de febrero de 1995 (RJ 1995, 2061) rechaza una petición, por no haber sido planteada previamente en vía administrativa, y la de 31 de enero de 1996 (RJ 1996, 465) inadmite una cuestión por ser una cuestión nueva, no suscitada en esa vía previa. Por su parte, los arts. 33.2 y 65.2 LJCA permiten la introducción, de oficio, de posibles motivos distintos de los alegados, pero no de pretensiones o cuestiones nuevas.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 1993 (RJ 1993, 5842) niega que “sea posible variar las pretensiones formuladas en vía administrativa”, precisando que el “factor diferenciador” de las cuestiones nuevas, rechazadas, y los nuevos fundamentos, que se admiten, reside en la distinción entre hechos, que han de permanecer inalterados, y Derecho, que admite su variación. Confirma este criterio la Sentencia de 28 de febrero de 1994 (RJ 1994, 1404) al decir que “la distinción entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación corresponde a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos jurídicos que los justifican”. A ello debería añadirse, como supuesto de alteración prohibida de las pretensiones, el cambio de “petitum”, pues la variación de pretensiones no se produce sólo por la alteración de los hechos fundamentadores de la petición sino también por la modificación de ésta.

En esta línea, la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 2011 (RJ 2011, 4365) sostiene que “Por lo que se refiere al motivo esgrimido “ad cautelam”, respecto a la liquidación de los intereses de demora, baste con considerar que constituye, estrictamente, una cuestión nueva, no sometida a la revisión efectuada ante el TEAC acerca de la liquidación controvertida, en el sentido de que se pretende la nulidad de uno de los aspectos de la liquidación que no han sido objeto de impugnación en la vía económico-administrativa previa, como claramente se advierte mediante la simple lectura de la reclamación dirigida al Tribunal Económico-Administrativo Central, mediante escrito de 26 de noviembre de 1999, en que las alegaciones únicamente vienen referidas a los demás conceptos examinados, no así a este que ahora nos ocupa.

A este respecto, ha de señalarse, por ser decisivo, que la cuestión nueva que determina la inadmisibilidad parcial, por desviación procesal (que, por proyectarse sobre una parte y no todo el objeto de la impugnación es determinante de la desestimación en lo afectado, no la inadmisibilidad) es la que afecta a pretensiones deducidas “ex novo” en el proceso jurisdiccional, sin que pueda extenderse a los motivos de impugnación esgrimidos, que pueden exponerse por vez primera y, menos aún, a los argumentos jurídicos en que se respaldan dichos motivos. En este caso, estamos propiamente ante una pretensión de nulidad autónoma –referida a una parte de la liquidación, la del cálculo de los intereses– y que, por ello, tenía la parte recurrente la carga de impugnar para agotar, respecto de dicha cuestión, la vía económico-administrativa, permitiendo un pronunciamiento previo por parte del órgano decisor correspondiente. En rigor, no se puede sostener la nulidad de la resolución del TEAC en este punto cuando ésta no resuelve pretensión alguna relativa a la liquidación de intereses, sin que quepa entender que la impugnación general de la liquidación lleva consigo la de los intereses”.

Sin perjuicio de lo expuesto, la doctrina y jurisprudencia modernas estiman que el recurso contencioso-administrativo, después de la aprobación de la Constitución (e incluso desde la Ley de la Jurisdicción de 1956), debe ser algo más que un mero proceso revisor ex post facto de la actividad de la Administración. Esto es, el juez contencioso-administrativo, sujeto únicamente al imperio de la Ley (art. 117.1 de la Constitución), tiene poderes suficientes para examinar el iter de la actividad de los poderes públicos de principio a fin, por cuanto este control jurisdiccional se halla establecido expresamente por el texto constitucional (art. 106.1), y los citados poderes deben responder ante la Jurisdicción de su sometimiento a la legalidad (arts. 9.1 y 3, 103.1 y 106.1 de la Constitución)3.

A este respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de abril de 1993 (RJ 1993, 2701) declara que

“es cierto que la jurisdicción contencioso-administrativa es revisora … pero después de más de 35 años de vigencia de su Ley reguladora sabemos ya lo que eso significa: sólo, y nada más, que el proceso contencioso-administrativo no puede existir sin un acto previo de la Administración, expreso o presunto; cualquier otro significado ha quedado ya arrumbado doctrinal y jurisprudencialmente”.

Y la Sentencia de 8 de febrero de 1994 (RJ 1994, 1441) afirma:

“según la más moderna jurisprudencia, el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa lo que exige es la existencia de un acto administrativo previo, expreso o presunto, de tal forma que una vez que tal acto se ha producido, cualesquiera que fueren sus pronunciamientos, los jueces tienen vía libre y jurisdicción para juzgar todas las cuestiones planteadas. El contenido del acto objeto de impugnación no puede condicionar el ámbito de la potestad judicial, debiéndose resaltar también, como distancia entre cuestiones nuevas y nuevas alegaciones que sirvan de fundamento a unas mismas pretensiones, que si no se pueden plantar temas nuevos … nada impide que puedan aducirse nuevos fundamentos jurídicos en apoyo de las pretensiones que, sin modificarse, han sido reproducidos …”.

A su vez, para la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2008 (RJ 2008, 5647), “en nuestro sistema jurisdiccional dicha naturaleza revisora se cumple con la necesidad de la existencia de una disposición o actuación administrativa, sobre cuya legalidad han de pronunciarse los Tribunales, ‘ex’ artículo 106.1 CE”.

Profundizando en esta línea, GARCÍA PÉREZ4 sostiene que “la función del acto en el proceso no debería condicionar el carácter pleno del recurso jurisdiccional. Una vez que se ha producido en la realidad o en la ficción (silencio) y cualesquiera que fuesen los pronunciamientos de la Administración (sobre el fondo o interlocutorios) los jueces tienen vía libre y jurisdicción plena para juzgar todas las cuestiones planteadas”. De este modo, según la citada autora, el requisito de procedibilidad o presupuesto procesal del acto previo no debe sacarse de su contexto y debe interpretarse en sus justos términos, de modo que i) supone ofrecer a la Administración la posibilidad de pronunciarse sobre las cuestiones planteadas y nada más; ii) no debe caerse en el tópico, frecuente en la jurisprudencia, de que la falta de previo planteamiento de una cuestión en vía administrativa provoca indefensión de la Administración, que puede defenderse perfectamente en el proceso a través de su representación letrada; y iii) igualmente debe matizarse la tesis tradicional de que la naturaleza revisora del orden jurisdiccional contencioso-administrativo impide a la misma incurrir en declaraciones que, por no corresponderse exactamente con el contenido mismo del acto de cuya revisión se trata, supondrían una invasión de la competencia de la previa actividad administrativa.

En la precedente LJCA de 1956 quedaba claro que no eran admisibles pretensiones frente a la Administración sin la existencia de una manifestación de voluntad de la Administración en relación con la cual la pretensión se ejercita, de suerte que el acto administrativo, expreso o presunto (por silencio administrativo), se erigía en presupuesto del proceso contencioso-administrativo. Pero ese requisito del acto previo, y el carácter revisor del orden contencioso-administrativo debe relativizarse, a fin de ser compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva proclamado en el art. 24.1 de la Constitución.

Recordemos que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, la tutela jurisdiccional resulta otorgada con plena eficacia cuando la decisión consiste en negar, de forma razonable y no arbitraria, la concurrencia de un presupuesto procesal o cuando se estima la existencia de una causa de inadmisibilidad o un óbice procesal que impiden entrar a conocer del fondo del proceso; causas que corresponde fijar al legislador, respetando siempre el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva por imperativo del art. 53.1 CE; y que los límites legales al derecho a obtener una resolución de fondo son admisibles si respetan el contenido esencial del derecho, están dirigidos a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y son proporcionados al fin perseguido, no si son innecesarios, excesivos, irrazonables o desproporcionados o meramente disuasorios.

Según nos ilustra la Sentencia del Tribunal Constitucional 26/2008, de 11 de febrero (RTC 2008, 26): “Al respecto es doctrina consolidada de este Tribunal que el primer contenido en un orden lógico y cronológico del derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas. Un derecho que, no sólo puede verse conculcado por aquellas normas que impongan condiciones impeditivas u obstaculizadoras del acceso a la jurisdicción, siempre que los obstáculos legales sean innecesarios y excesivos y carezcan de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador en el marco de la Constitución, sino también por aquellas interpretaciones de las normas que sean manifiestamente erróneas, irrazonables o basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas normas preservan y los intereses que se sacrifican, de forma que la negación de la concurrencia del presupuesto o requisito en cuestión sea arbitraria o irrazonable.

Es asimismo doctrina reiterada que la apreciación de las causas legales que impiden un pronunciamiento sobre el fondo de las pretensiones deducidas corresponde, con carácter general, a los Jueces y Tribunales en el ejercicio de la función que les es propia ex art. 117.3 CE, no siendo, en principio, función del Tribunal Constitucional revisar la legalidad aplicada. Sin embargo, corresponde a este Tribunal, como garante último del derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales, examinar los motivos y argumentos en los que se funda la decisión judicial que inadmite la demanda o que de forma equivalente elude pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado. Y ello, como es obvio, no para suplantar la función que a los Jueces y Tribunales compete para aplicar las normas jurídicas a los casos concretos controvertidos, sino para comprobar si el motivo apreciado está constitucionalmente justificado y guarda proporción con el fin perseguido por la norma en que se funda. Dicho examen permite, en su caso, reparar en esta vía de amparo, no sólo la toma en consideración de una causa que no tenga cobertura legal, sino también, aun existiendo ésta, la aplicación o interpretación que sea arbitraria o infundada, o resulte de un error patente que tenga relevancia constitucional o que no satisfaga las exigencias de proporcionalidad inherentes a la restricción del derecho fundamental (SSTC 321/1993, de 8 de noviembre [RTC 1993, 321], F. 3; 48/1998, de 2 de marzo [RTC 1998, 48], F. 3; 35/1999, de 22 de marzo [RTC 1999, 35], F. 4; 311/2000, de 18 de diciembre [RTC 2000, 311], F. 3; 251/2007, de 17 de diciembre [RTC 2007, 251], F. 4).

En otras palabras, en los supuestos en los que está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho de acceso a la jurisdicción el canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión o de no pronunciamiento sobre el fondo ha de verificarse de forma especialmente intensa, dado que rige en estos casos el principio pro actione, principio de obligada observancia para los Jueces y Tribunales, que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en derecho sobre la pretensión a él sometida, quedando aquéllos compelidos a interpretar las normas procesales, no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, con interdicción de aquellas decisiones que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia del cierre del proceso. En todo caso el principio pro actione no supone ni exige necesariamente que se seleccione la interpretación de la legalidad más favorable a la admisión entre todas las posibles (SSTC 220/2003, de 15 de diciembre [RTC 2003, 220], F. 3; 3/2004, de 14 de enero [RTC 2004, 3], F. 3; 294/2005, de 21 de noviembre [RTC 2005, 294], F. 2; 63/2006, de 27 de febrero [RTC 2006, 63], F. 2; 127/2006, de 24 de abril [RTC 2006, 127], F. 2; 358/2006, de 18 de diciembre [RTC 2006, 358], F. 3; 1/2007, de 15 de enero [RTC 2007, 1], F. 2; 52/2007, de 12 de marzo [RTC 2007, 52], F. 2, por todas)”.

En principio, el Tribunal Supremo ha considerado que la exigencia del agotamiento de una vía administrativa previa no constituye “una formalidad ritual y literalista que deba desecharse en aras a la tutela judicial efectiva” (STS 29-9-1993, RJ 1993, 6675), y el Tribunal Constitucional (STC 98/1992, de 22 de junio [RTC 98, 1992], y 75/2008, de 23 de junio [RTC 2008, 75], entre otras) reconoce que la determinación del carácter revisor del orden contencioso-administrativo es una cuestión reservada a la ley ordinaria, y la ha confirmado, pero entiende que debe rechazarse una interpretación extremadamente rígida del mismo.

Es más, la LJCA de 1998 limita adicionalmente ese carácter revisor, al permitir, el control de la inactividad material y de la vía de hecho de la Administración sin necesidad de que preexista un acto administrativo, puesto que, aunque prevé una reclamación previa, no es su resolución el objeto del recurso contencioso-administrativo sino la inactividad o vía de hecho en sí mismas (Cfr. arts. 29 y 30).

Con todo, el carácter revisor de lo contencioso-administrativo, aun limitado, no deja de estar presente y así, por ejemplo, las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2018 (RJ 2018, 1663) y 20 de marzo de 2019 (RJ 2019, 1493), con cita de otras precedentes, invocan el carácter revisor como obstáculo a la intervención judicial en las pretensiones deducidas frente a la omisión reglamentaria, si bien reconocen que “puede resultar viable una pretensión de condena a la Administración a que elabore y promulgue una disposición reglamentaria, e incluso a que ésta tenga un determinado contenido, en la medida que se constate y declare la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar la norma reglamentaria en ese determinado sentido”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2020 (RJ 2020, 3630) afirma que “debe hacerse mención de la mejor doctrina, sin necesidad de citar al autor, en relación a este tema del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, que recientemente, en un trabajo publicado el 16 de junio de 2019 sobre las conclusiones, contenido, alcance y límites afirma: “normalmente no es posible pedir a los tribunales contencioso-administrativos algo sobre lo que la Administración no ha tenido ocasión de pronunciarse. En este sentido, la denominada “desviación procesal”, entendida como el apartamiento en vía jurisdiccional de lo buscado en vía administrativa, sigue siendo un caso de inadmisibilidad de las pretensiones: difícilmente puede decirse que se haya puesto “fin a la vía administrativa”: Lo que constituye, con arreglo al art. 25 LJCA, un requisito para que haya actividad susceptible de impugnación – si lo pretendido ante el órgano judicial es ajeno a lo decidido, de manera expresa o presunta por la Administración”. […] ha de señalarse que la naturaleza revisora de la jurisdicción contenciosa y los efectos jurídicos derivados de dicha caracterización, continúa siendo hoy una cuestión que suscita polémica” … – Y “en concreto” como expresa la cuestión de interés casacional, y en este caso concreto, esta alegación no es admisible, constituyendo desviación procesal, pues la alegación no es jurídica, como defiende el recurrente, sino el planteamiento de una cuestión nueva ante la jurisdicción revisora, un hecho (omisión de un documento) no alegado en la vía previa, y que en absoluto, por todo lo expuesto con detalle anteriormente, puede considerarse como un motivo, y menos aún relacionado y determinante de la vulneración de la lex artis denunciada/reclamada en la vía administrativa”.