Читать книгу Anuario de Derecho Administrativo 2021 - Miguel Ángel Recuerda Girela - Страница 21

A pesar de que según el preámbulo de la LEF la duración máxima del procedimiento para determinar el justiprecio es de 58 días, la adopción del acuerdo del Jurado puede tardar meses e incluso años, lo que plantea el problema de la inactividad de la Administración y en particular la del Jurado, y, sobre todo por lo que aquí importa, si ante esta inactividad los tribunales pueden fijar el justiprecio o solo ordenar a la Administración que tramite la pieza separada de justiprecio.

En este sentido tanto el Tribunal Constitucional como el Supremo han admitido que se acuda al recurso contencioso-administrativo ante la inactividad del Jurado de Expropiación o la falta de impulso del expediente de justiprecio ya abierto, pero todavía no remitido al Jurado (Cfr. ATC 409/1988, de 18 de abril; STC 136/1995, de 25 de septiembre; y STS de 20-6-1997, RJ 1999, 4712, 25-3-1999, RJ 1999, 3178, 4-11-2008, RJ 2008, 5857, y 15-4-2008, RJ 2008, 1773).

La cuestión fue específicamente tratada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 136/1995, de 25 de septiembre (RTC 1995, 136), que estima el recurso de amparo del expropiado y anula la sentencia del Tribunal Supremo. En el caso examinado, el demandante, ante la conducta omisiva del Jurado de Expropiación, acudió a las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, a la sazón vigente, en relación con el silencio administrativo. La Sala de instancia, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, estimó el recurso contencioso-administrativo, entrando a valorar los bienes expropiados. Dicha sentencia fue revocada por el Tribunal Supremo, el cual declaró inadmisible el recurso por inexistencia de acto administrativo susceptible del mismo.

Sus argumentos son perfectamente resumidos en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia del TC y “descansan sobre tres premisas fundamentales con las que justificar por qué frente a la pasividad o inactividad de los Jurados de Expropiación no es posible aplicar la técnica del silencio administrativo. La primera de ellas consiste en afirmar que los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, por razón de la naturaleza arbitral de sus funciones, quedan desvinculados de la organización jerárquica de la Administración. La segunda toma en consideración el hecho de que actúan de oficio, por lo que ante ellos los administrados no formulan verdaderas peticiones. Y, finalmente, porque, cuando se incumpla el plazo legal para resolver (art. 34 LEF), podrá denunciarse la mora (arts. 56, 57 y 58 LEF), cuyo efecto es el devengo del interés legal del justiprecio”.

El Tribunal Constitucional, aparte de recordar el carácter administrativo de las resoluciones del Jurado, critica la “interpretación de la legalidad ordinaria” por parte del Supremo, tachándola de “notoriamente desfavorable a la efectividad del acceso a la jurisdicción”. Antes al contrario, “el orden contenciosoadministrativo… ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados. Por esta razón, en la STC 294/1994 se declaró que ‘de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración Pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos’, añadiéndose que ‘la plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE), así como de la función de control de dicha actuación (art. 106.1 CE), y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial (art. 24 CE) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración pública –positivos o negativos– inmunes al control judicial (fundamento jurídico 4.° in fine) …”. Por esta razón, como se declaró en el ATC 409/1988, ‘no es cierto que, en virtud de una interpretación formalista, un recurso contencioso-administrativo dirigido contra la eventual denegación tácita de la petición [en aquel supuesto como en el presente, a formular ante la pasividad de un Jurado de Expropiación Forzosa] hubiere de ser inadmitido por inexistencia de acto previo. Si esto ocurriera, siempre se podrá acudir de nuevo ante este tribunal invocando el art. 24.1 de la Constitución’”.

Según el Tribunal Constitucional, “tampoco la admisión del recurso supone –como pretende el Abogado del Estado– que los tribunales de lo Contencioso-Administrativo tengan que sustituir al Jurado de Expropiación y fijar por sí el justiprecio, puesto que, sin perjuicio de que la jurisdicción no tiene por qué tener siempre un carácter exclusivamente revisor, es lo cierto que, para la satisfacción del derecho a la tutela del recurrente les puede bastar con ponderar, en cada supuesto, las circunstancias causantes de la inactividad administrativa en relación con los perjuicios que de aquélla se puedan derivar para los derechos e intereses legítimos del administrado, reconociendo, en su caso, su derecho a que el Jurado de Expropiación resuelva en plazo, y adoptando, en el trámite de ejecución de sentencia, las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2008 (RJ 2008, 1773) confirma la Sentencia de instancia, que invoca la STC 136/1995, en cuanto a la fijación de justiprecio por los Tribunales frente a la inactividad del Jurado, considerando que se da una situación paralela cuando, ante la hoja de aprecio del expropiado, la Administración no actúa y ni siquiera remite el expediente al Jurado, y se confirma la indemnización reconocida al expropiado en vía contencioso-administrativa.

La vigente LJCA de 1998 contempla expresamente el control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, pero sus términos no parecen aplicables a la inactividad del Jurado, pues se limita a supuestos de prestaciones concretas (art. 29.1). Más bien nos encontramos, ante un supuesto de silencio negativo del art. 25.1 a) LPAC, en cuanto que se trata de un procedimiento de oficio del que pueden resultar situaciones jurídicas favorables, como el derecho al cobro de un determinado justiprecio, y no propiamente efectos desfavorables, como la pérdida de la propiedad (que resulta de la expropiación en su conjunto, y, si se quiere particularizar, de la necesidad de ocupación y de la ocupación misma, pero no de la fijación del justiprecio). Pues bien, en estos casos, si la Administración no resuelve en plazo, “los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo”. Aunque es dudoso qué pueda significar en este campo (pues la desestimación de las pretensiones del expropiado no puede suponer que se presuma una resolución denegatoria de todo pago y tampoco supone estimar la valoración del expropiante o beneficiario), lo que es claro es que ello permite al interesado interponer los recursos procedentes (art. 24.2 LPAC). El plazo aplicable sería el general de tres meses, salvo que sea elevado por una norma reglamentaria (hasta seis meses) o legal (art. 21 LPAC), lo que se ha acordado en diversas Comunidades Autónomas23.

¿Debe entonces ordenarse a la Administración que tramite y resuelva el justiprecio o bien puede determinarse directamente en vía contencioso-administrativa? Entre otros pronunciamientos en la misma línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2008 (RJ 2008, 1773) confirma la Sentencia de instancia y con ella la indemnización reconocida al expropiado en vía contencioso-administrativa. Lo mismo hace la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2008 (RJ 2008, 5857), que confirma el justiprecio fijado en la instancia frente al acto presunto desestimatorio del Jurado.

En cambio, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1997 (RJ 1997, 4712) declara que “En lo que atañe a la pretensión de que sea la jurisdicción la que fije el justiprecio de la finca expropiada condenando a la Administración al pago del mismo en la cantidad señalada por el recurrente en su hoja de aprecio, hemos de señalar, en primer lugar, que el expediente de justiprecio sí ha sido remitido al Jurado Provincial de Expropiación, … consta la remisión al Jurado Provincial de un escrito de la hoy recurrente, para su incorporación al citado expediente. Sentado lo anterior, conviene recordar aquí la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en Auto 409/1988, de 18 abril y Sentencia 136, de 25 septiembre 1995, en el sentido de que si bien es ajustada a derecho la posibilidad de acudir a la jurisdicción frente a la inactividad del Jurado Provincial de Expropiación, en base al derecho a la tutela judicial proclamado por el artículo 24 de la Constitución, y en tal extremo debe ser corregida la doctrina de la sentencia apelada, no lo es menos que para poder ejercer dicha posibilidad es necesario agotar previamente la vía administrativa en el sentido de que para que pueda operar el instituto del silencio administrativo es necesario provocar una respuesta siquiera sea ficticia de la Administración que ha de resolver definitivamente en vía administrativa, y al no haberlo hecho así el recurrente su pretensión resulta inadmisible, máxime en un supuesto como el que nos ocupa en que la Administración que ha de fijar definitivamente el justiprecio en vía administrativa es distinta de la Administración expropiante que interviene en la fase previa de formulación de hojas de aprecio”.

Efectivamente, en el asunto resuelto por el Tribunal Constitucional, éste anula la sentencia del Supremo, quedando firme la del Tribunal Superior de Justicia que había determinado el justiprecio ante la inactividad del Jurado, pero si así lo hace, apartándose del criterio del Ministerio Fiscal, es porque la única impugnación de la sentencia de instancia ante el Supremo se fundaba en la inaplicación de la causa de inadmisibilidad de inexistencia de acto previo, por lo que era ocioso el pronunciamiento del Supremo pues el único “thema debati” había sido ya resuelto en amparo. Por tanto, hay que pensar que lo procedente sería una pretensión destinada a obtener del tribunal contencioso-administrativo la declaración de incumplimiento de la Administración de su deber de actuar. Ahora bien, si este deber se incumple nuevamente, ¿cuáles serían “las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración”, en ejecución de sentencia, que admite el Constitucional? El art. 72.2 REF determina que “cuando el retraso sea imputable a la Administración expropiante o al propio Jurado de Expropiación, la responsabilidad exigible quedará comprendida en… [la responsabilidad patrimonial de la Administración] y se hará efectiva con arreglo al procedimiento previsto… [a tal efecto]”. Y esa responsabilidad podría actuarse, aquí, en ejecución de sentencia, si bien no supondría meramente el pago de intereses, indemnización apropiada para la demora en el pago de una obligación pecuniaria, sino la directa determinación del importe compensatorio de la pérdida de los bienes por el tribunal, pues, de otro modo, no quedaría plenamente satisfecho el derecho a la tutela judicial efectiva. En este caso, por tanto, el justiprecio, esto es, el valor de los bienes expropiados, constituiría la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por la falta de su fijación, en cuanto el expropiado se ve privado de sus bienes y derechos sin valoración y pago de los mismos.

Pero, como hemos visto, algunas sentencias permiten la fijación judicial del justiprecio sin previa vía administrativa.

La más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 29 octubre de 2020 (JUR 2020\315389) matiza el carácter revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo en esta materia, con cita de otras resoluciones precedentes, si bien, como luego veremos, acaba por remitir el expediente al Jurado de Expropiación.

De este modo, la sentencia nos ilustra así:

“Finalmente, tampoco la admisión del recurso supone necesariamente –como pretende el Abogado del Estado– que los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo tengan que sustituir al Jurado de Expropiación y fijar por sí el justiprecio, puesto que, sin perjuicio de que la jurisdicción no tiene por qué tener siempre un carácter exclusivamente revisor, es lo cierto que, para la satisfacción del derecho a la tutela del recurrente les puede bastar con ponderar, en cada supuesto, las circunstancias causantes de la inactividad administrativa en relación con los perjuicios que de aquélla se puedan derivar para los derechos e intereses legítimos del administrado, reconociendo, en su caso, su derecho a que el Jurado de Expropiación resuelva en plazo, y adoptando, en el trámite de ejecución de Sentencia, las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración”.

En el mismo sentido, ya en la sentencia de este Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2000 (RJ 2000, 7370) (rec. 1061/1996) se establecía que: “la jurisdicción contencioso-administrativa, tal como es concebida por su Ley reguladora, no es una jurisdicción a la que competa la mera revisión de la actuación administrativa, llevando la prerrogativa del acto previo más allá de lo permitido por la efectividad del principio de tutela judicial efectiva. La ausencia de actuación administrativa formal previa no impide a los tribunales pronunciarse sobre el fondo de la pretensión planteada cuando es posible disponer de los medios de juicio adecuados para juzgar sobre la procedencia o improcedencia de la misma. La regulación en la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de la impugnación de la inactividad de la Administración, de la vía de hecho o de las medidas cautelares anticipadas son manifestaciones concretas pero sumamente expresivas de esta concepción que palpita en nuestra legislación positiva.

La posibilidad de acordar, incluso de oficio, la práctica de prueba permite al tribunal disponer del auxilio técnico necesario para pronunciarse con conocimiento de causa sobre el adecuado justiprecio que debe corresponder a los bienes expropiados aun cuando previamente no haya resuelto el jurado de expropiación sobre tal extremo”.

Por su parte, la sentencia de 30 de enero de 2012 (RJ 2012, 3693) (rec. 5746/2008) señala que: “la remisión al Jurado Provincial de Expropiación a fin de que determine el valor del suelo expropiado, de conformidad con las bases establecidas en la sentencia, no es conforme con la jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en sentencias de 9 de octubre de 1999 (RJ 1999, 9798) (recurso 4653/1995), 9 de mayo de 2006 (RJ 2006, 4030) (recurso 499/2003) y 13 de noviembre de 2007 (RJ 2007, 9368) (recurso 9110/2004), que establece que, dado el carácter de plena jurisdicción y no meramente revisora de esta jurisdicción de orden contencioso administrativo, es exigible un pronunciamiento sobre el fondo de la pretensión planteada, sin necesidad de reponer actuaciones, disponiendo para ello el Tribunal de la posibilidad de acordar, incluso de oficio, la práctica de la prueba que le facilite el auxilio técnico necesario para pronunciarse con conocimiento de causa sobre el justiprecio que corresponde a los bienes expropiados”.

Precisando a tal efecto la sentencia de 7 de noviembre de 2017 (RJ 2017, 4840) (rec. 3036/2016), ante la falta de fijación de justiprecio por el Jurado que: “Bien es verdad que ello no impide que pueda determinarse el justiprecio “ab initio” en el correspondiente proceso, así lo impone, en principio, el derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce en el artículo 24 de la Constitución, evitando actuaciones innecesarias como sería obligar al propietario, la recurrente en este caso, a soportar el devenir de un procedimiento administrativo de expropiación y, previsiblemente, unas actuaciones procesales en vía contencioso-administrativa que comportaría encontrarnos nuevamente los Tribunales con el mismo debate; solución que no beneficia a ninguna de las partes, tampoco a la Administración expropiante, que se verá gravada con el pago, en su caso, de los intereses de demora en la tramitación y fijación de justiprecio.

No obstante lo anterior, considera este Tribunal que lo procedente en el presente supuesto es ordenar la retroacción del procedimiento a la vía administrativa para que por el Jurado autonómico se proceda a la determinación del justiprecio y ello por las siguientes razones. En primer lugar, porque aun cuando la propiedad determino de manera concreta la superficie de la finca que debía ser objeto de expropiación, sin que nada se objetara, por la estrategia procedimental, por el Ayuntamiento en contra, es lo cierto que puestos en la situación de tener que proceder a la expropiación debe determinarse detalladamente que superficie se ve aun afectada por el destino de los terrenos al sistema general, habida cuenta de que, como consta en las actuaciones, existió ya una primera expropiación parcial de la finca que por el tiempo transcurrido no determina concretamente la parte afectada por ella. En segundo lugar, porque, conforme a lo que se ha razonado, es previsible que se vean afectados terceros en la expropiación, en concreto, la posibilidad de que pueda tener que intervenir en el procedimiento quien pudiera resultar beneficiario de la expropiación, si es que consta en el planeamiento el concreto destino al sistema ferroviario a que se destinan los terrenos, que si bien no excluye, como se dijo antes, que debe tener la condición de Administración expropiante al Ayuntamiento, sí puede este llamar al proceso a quien resulte beneficiario de la expropiación y, en definitiva, deba proceder al pago del justiprecio, de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 4 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa. Y en tercero y último lugar, porque en el caso de que este Tribunal debiera proceder a determinar el justiprecio, y atendiera a la prueba pericial propuesta en el proceso para su determinación, es lo cierto que dicha pericial, a los efectos del debate ahora suscitado, no puede ser acogida porque no consta que el perito calculase el valor de los terrenos conforme a datos contrastados de transacciones reales”.

Por lo tanto y en esta primera aproximación a la resolución de las cuestiones planteadas en el auto de admisión, ha de entenderse que la retroacción de actuaciones resulta justificada en cuanto el órgano jurisdiccional no disponga en el proceso o pueda disponer, mediante el ejercicio de sus facultades de incorporación al mismo, de los elementos de juicio necesarios para dictar una resolución sobre el fondo del asunto fijando el justiprecio.

Esto nos sitúa ante la identificación de esos elementos de juicio necesarios, que vendrá determinada por las circunstancias de cada caso, atendiendo a la aplicación de los criterios legales establecidos al efecto, teniendo en cuenta la constante jurisprudencia que establece la necesidad de sujetarse, para la determinación del justiprecio, a los métodos y criterios legalmente establecidos, con carácter tasado, que por lo tanto no resultan disponibles por las partes.

Así, en sentencia de 24 de abril de 2012 (RJ 2012, 6219) (rec. 2020/2009) se indica que: “esta Sala ha repetido una y otra vez que para la valoración del suelo existen métodos legalmente tasados, sin que sea lícito recurrir a la libertad estimativa, ni menos aún –tal como se hace en la sentencia impugnada– a un conocimiento directo del juez no fundado en el material probatorio válidamente recogido en las actuaciones. Véanse en este sentido, entre otras muchas, nuestras sentencias de 7 de junio de 2011, 14 de junio de 2011 y 26 de marzo de 2012.” En el mismo sentido la sentencia de 16 de julio de 2012 (RJ 2012, 8487) (rec. 5020/2009) señala que: “el método de valoración de los terrenos no es disponible para las partes, sino que ha de estarse a los métodos legalmente tasados”.

Quiere significarse con ello, que los elementos de juicio necesarios para resolver sobre el justiprecio parten de una primera exigencia de que, en la actuación administrativa enjuiciada, se haya seguido el método de valoración legalmente establecido y, en consecuencia, puedan tomarse en consideración los elementos de juicio resultantes de las actuaciones que responden al método de valoración adecuado.

Pues bien, cuando se trata de la valoración de suelo urbanizado edificado, como es el caso, al que se refiere el auto de admisión, la Ley del Suelo (RCL 2015, 1699), tanto en el art. 24.2 del Texto Refundido de 2008 como el art. 37.2 del Texto Refundido de 2015, establecen que el valor de tasación será el superior de uno de estos dos: uno, la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, por el método de comparación, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya realizada; dos, el determinado por el método residual del apartado 1 del mismo artículo, aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada.

Con ello, el legislador exige necesariamente llevar a cabo esa doble valoración, por el método de comparación y el método residual, pues solo entonces cabe apreciar cual presenta un importe superior, sin que la Administración ni la parte pueda disponer de tal método efectuando una única valoración por uno solo de tales métodos, pues esa doble valoración no se establece con carácter alternativo sino a efectos de comparación, de manera que solo tras la realización de ambas se excluye la tasación inferior y se acoge la que resulte superior.

(…)

Se desprende de lo expuesto que tratándose la valoración de suelo urbanizado edificado, para que pueda hablarse de elementos de juicio suficientes a efectos de fijar el justiprecio, es preciso que se haya aplicado el método de valoración establecido en los referidos arts. 24.2 y 37.2 de la legislación del suelo, y en ausencia de la aplicación y seguimiento de tal método de valoración, no puede hablarse de elementos de juicio suficientes, para fijar un justiprecio que se ajuste a las previsiones legales.

Por otra parte, no se trata de una simple insuficiencia probatoria, que pueda suplirse en el proceso contencioso-administrativo mediante el ejercicio de las facultades que al respecto se atribuyen por la ley procesal al órgano jurisdiccional, sino que supone la inaplicación del método de valoración establecido legalmente y en los términos establecidos por la LEF, que no puede reproducirse en el proceso judicial al amparo de las expresadas facultades, por lo que la subsanación de la ilegalidad apreciada impone la retroacción de las actuaciones a la vía administrativa para que por el órgano de valoración se aplique el método de tasación legalmente establecido y se resuelva en consecuencia”.

Y, en consecuencia, “De acuerdo con todo ello que responde a la cuestiones de interés casacional señaladas en el auto de admisión, ha de entenderse procedente la retroacción de las actuaciones a la vía administrativa en un supuesto, como el de autos –en que se produce la desestimación presunta por la comisión provincial de valoraciones, de una solicitud de determinación del justiprecio de varias fincas afectadas por expropiación por ministerio de la ley, en virtud del PGOU– y se aprecia la falta de aplicación del método de tasación establecido en los arts. 24.2 y 37.2, respectivamente, de los Textos Refundidos de la Ley del Suelo de 2008 (RCL 2008, 1260) y 2015, al no haberse efectuado la doble valoración exigida por el método residual y el de valoración conjunta por comparación; y ello al carecer el Tribunal de los elementos de juicio adecuados para fijar el justiprecio que, como primera exigencia, han de responder a la aplicación del método de valoración legalmente establecido.

(…) como se ha indicado antes, la falta de aplicación del método de valoración legalmente establecido, no es susceptible de subsanación en el proceso contencioso-administrativo, por cuando supondría la reproducción y sustitución de la vía administrativa, lo que excede de las facultades que la Ley de Jurisdicción atribuye al órgano jurisdiccional para la incorporación de elementos probatorios. En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, en cuanto a la inactividad impugnada, y disponer la retroacción de las actuaciones a la vía administrativa, para que, por el órgano de valoración, en este caso la Comisión Provincial de Valoración, aplicando el método de tasación legalmente establecido, se resuelva en consecuencia”.