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III. Siguiendo con el debate: juntas y leyes

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Líneas arriba indicábamos que al proclamar la libertad general del indio se le equiparó al estado social del labrador castellano, pero esta adecuación no encontraba semejanza ni encaje en las Indias por las circunstancias ya advertidas y sobre todo por el esquema social y cultural predominante al otro lado del Atlántico. A pesar de la bondad de las leyes y de una larga convivencia con los españoles nada pudo asegurar el éxito de las medidas correctoras de los abusos ni la cohesión social de ambas comunidades por la particular naturaleza y modos de vida social arraigados en las culturas indígenas. Ciertamente las relaciones sociales con el fruto del mestizaje facilitaron las cosas, pero aun así nunca se llegó a la integración, al punto que la propia Monarquía una vez percibidas las diferencias a mediados del siglo XVI consagró jurídicamente la separación política de República de los españoles y Republica de los indios, donde a éstos se les permite regirse por sus costumbres siempre que no fueran contrarias al derecho natural y a la religión cristiana51.

Dicho esto, el indígena continuaba sin incorporarse a un estado social determinado, estando desplazado en lo económico y cultural, y además la figura de la encomienda, de la que sólo aquí apuntamos, vino a generar los efectos jurídicos de dependencia personal y de paso cuestionar el alcance de la libertad formal de la que era titular. Para algunos historiadores el instituto de la encomienda debiera ser interpretado como una pieza cripto-esclavista o una “esclavitud fáctica”52, para otros, como el prof. García-Gallo, sólo vino a ser una limitación o restricción a la libertad contemplada por el derecho53.

Lo cierto es que el régimen exorbitante de la encomienda generó fuertes tensiones internas y focos de críticas y de protestas públicas que se concretaron en un ambiente de denuncias reiteradas por los dominicos proindigenistas (Montesinos, Las Casas, el padre Vitoria a raíz de la emboscada de Caxamarca, Matías de Paz, Domingo de Soto y en general por la fecunda aportación al pensamiento jurídico de los derechos de los indígenas de la Escuela de Salamanca que quedan fuera de nuestra consideración)54. Todas estas iniciativas produjeron un gran debate teórico que aunque en la práctica no alteraron radicalmente los principios jurídicos rectores de la “esclavitud”, en particular en lo referido al giro comercial de negros, si engendraron “unas importantes filtraciones de los criterios de aquellos autores en la propia maquinaria estatal”55.

Todas estas disidencias y acusaciones sobre la manera inicua de relacionarse con el indio fueron canalizadas a través de juntas o comisiones de consulta que no eran más que reuniones de expertos que según la naturaleza de la cuestión controvertida de analizar se convocaban a teólogos, legistas, canonistas, predicadores, consejeros, cartógrafos, pilotos, marineros. Como hemos indicado anteriormente ya se habían normalizado con los Reyes Católicos con ocasión de la viabilidad del proyecto colombino y del debate sobre el estatuto jurídico del indio. De aquí en adelante se incrustan en la forma práctica del gobierno de la Monarquía con el objeto de aconsejar, orientar, recomendar y auxiliar al monarca en su decisión política y jurídica como una obligación del buen súbdito de prestar el mejor consejo en las “cosas más graves del Estado”56.

Como señalamos en otro lugar, resulta ser un instrumento de corrección adaptativa y de reforma jurídico-institucional utilizado por la Corona para la acción gubernativa, especialmente la superior57. Son comités extraordinarios la mayor de las veces, es decir, un órgano colegiado en su formación, de convocación regia, no es permanente ni está dotado de normas internas que regulen su composición, orden, forma de debate y funcionamiento para la toma de acuerdos; todo quedaba sujeto a la discrecionalidad del monarca quien personalmente o a través de un delegado solía dirigir el desarrollo de las sesiones para evacuar su dictamen58. Al tratarse de juntas de especialistas en el asunto encomendado, una vez presentadas sus propuestas o dictámenes técnicos se extinguen59.

Aparte de ser instrumentalizadas para “cambiar estructuras y corregir políticas”, en otras ocasiones, lo que a nuestros fines interesa, fueron llamadas a cuestiones de relevancia particular para la Monarquía como el debate sobre la libertad del indio, ajena a la administración general de gobierno; es decir, ahora se trataba de aconsejar, no de prejuzgar ni constreñir la decisión regia, sino formalmente instruir y persuadir conforme a derecho. Otras veces el punto del debate se centraba en aspectos puntuales relativos a la cartografía marítima, la cosmografía o la organización de nuevas rutas de navegación o valorar las capitulaciones para descubrir nuevas poblaciones o para formular reglas básicas que se traducían normalmente en Instrucciones o también para la asistencia jurídica a la hora de formular una modulación institucional con la propuesta de crear algunos oficios de la mar; en definitiva, todos ellos consejos no vinculantes, pero de gran autoridad60.

No es cuestión de hacer una exhaustivo análisis del repertorio de juntas consultivas de carácter técnico-geográfico61 que en la primera mitad del siglo se desarrollaron, pero sí al menos anotar las más significativas como fueron la junta de la Especiería de Toro de 1505, convocada por la premura de alcanzar un paso interoceánico, “al otro lado de lo descubierto por Colón”, y así poder acceder a la soñada Especería antes que lo lograran los portugueses62. Aparte de esta junta deliberativa, cuya ejecución fue cancelada sine die con la llegada del rey Felipe I para evitar mayores fricciones con Portugal63, registremos igualmente la Junta de navegantes de Burgos en marzo de 1508, una vez retomada la dirección política como gobernador general de Castilla por el rey Fernando que lo que primero que hace es rehabilitar la figura del obispo Rodríguez de Fonseca al frente de la administración general de las Indias64. A tenor de la agenda de temas a abordar, más semeja esta comisión consultiva una segunda parte de la junta toresana, pues aquí se retoma el proyecto del paso a la Especiería aunque se sustituye por una exploración a Tierra Firme para descubrir el anhelado tránsito “hacia mares más occidentales” asociando la dirección de la Armada a Yáñez Pinzón y Juan Díaz Solís65.

Exacerbadas las acusaciones y reproches sobre el trato humillante y degradante a los indios en las empresas de descubrir y poblar66, este clima de deshonra e injusticia motiva a nuestro entender la más importante Junta ad hoc de carácter consultivo en Burgos en 1512, que facilitó no sólo un gran debate teórico sobre el estatuto jurídico del indio sino que impulsó criterios de equidad al poder político67.

Son celebradas las directrices ético-morales que salieron de esa junta consultiva de teólogos y juristas y de las 35 prescripciones legales de las “Ordenanzas Reales para el buen regimiento y tratamiento de los yndios” (27-XII-1512)68, a las que se agregaron cuatro leyes más promulgadas el 28 de julio de 1513 en Valladolid por la reina Juana69. Un texto con formato reglamentario que gira todo él sobre las herramientas idóneas para extirpar la humillación y rechazar la esclavización del indígena70.

A lo largo del debate de la comisión, celebrada con gran posibilidad en el desparecido convento dominico de San Pablo de la ciudad del Arlanzón, se defiende el derecho a la dignidad de la persona y a la integridad física del indígena acorde con su naturaleza jurídica de la libertad natural y de las demás facultades por ser criaturas racionales de las que son titulares, salvo que caigan en la esclavitud legal por guerra justa o se resistan a la difusión del Evangelio. Argumentos, la mayoría de ellos, fundados en el principio del derecho natural que hace suyo el teólogo dominico fray Matías de Paz71, y por ello no es de extrañar que el texto final de conclusiones, redactado en el convento de San Francisco y del que sólo conocemos por Bartolomé de las Casas72, abriera con el pronunciamiento solemne de la libertad de los indios seguida de la instrucción en la fe católica como lo ordenaban las bulas papales y los reyes lo habían ratificado73.

Las discusiones de ambas juntas, marcadas por la diferencia de opiniones, parece que presentaron una carga de inseguridad en los participantes a la hora de “plasmar principios en leyes concretas”74. El informe final conclusivo fue redactado por una comisión presidida por el franciscano jurista y cosmógrafo, fray Martín Fernández de Enciso, en compañía de su hermano de hábito fray Alonso de Espinel, extremos que confirma el primero en 1519 aludiendo a “ciertos capítulos que por mandado de Su Alteza hicimos fray Alonso de Espinar e yo” y donde resume los episodios de la Junta de Burgos y hace referencia a la reunión del año siguiente, 1513, en el convento, también dominicano de San Pablo de Valladolid75.

Si seguimos una sistematización del conjunto normativo de las leyes de 1512/1513, al estilo que lo hace el prof. Pérez-Prendes, el indio se sitúa en el centro de atención legal y en el punto referencial del resto de los sujetos jurídicos. A aquél se le distingue con una serie de derechos: alimentos, vestido, enseñanza, patrimoniales, descanso laboral, “protección de no hacer determinados trabajos gravosos: cargamentos, minerías, etc.”. También se le reconoce el derecho de propiedad, aunque limitando el ejercicio ya que se les impide la facultad de enajenar ¿Acaso más que un dominio estaríamos ante el instituto jurídico del fideicomiso como refiere Pérez-Prendes?76. Resulta equiparada la población indígena a los españoles en cuanto a las obligaciones jurídico-públicas del pago de tributos y de las prestaciones debidas al rey, pero no se cuestionaba para nada la existencia legal de la encomienda incrustada en el principio de libertad formal del indio77.

Cuidado, amparo, protección pública al natural de Indias son las notas gruesas que persiguen formalmente estas normas, pero no debemos olvidar que en su génesis late el problema de la legitimidad de la ocupación de estas tierras y los títulos jurídicos de dominio sobre las mismas que van a ocupar gran parte del debate de la comisión que son también derechos que intranquilizan a la Corona, y además había que revestir de legitimidad la gestión de la colonización78. La última disposición retoma la vieja idea del status de libertad del indígena en sus capacidades jurídicas y de obrar que éste alcanza por resolución judicial cuando acredite modos y hábitos de vida civilizados, es decir, homologables al castellano, obtenidos por el adoctrinamiento y la comunicación habitual y común con los cristianos (ius communicationis) y que le suponga una serie de signos externos (vestido) y autonomía para vivir en sociedad “sean tan políticos y entendidos que por sy sepan regirse y tomen la manera de la vida… que ansy se hizieren áviles para poder vibir por sy y regirse a vista y arbitrio de nuestros juezes”79.

Ni la resolución de la comisión ni la regulación legal, promulgada en los últimos días de diciembre, no condenaba el instituto de la encomienda, pretexto del debate y causa primera del desorden en Indias, ni tampoco proscribía la adscripción de los cupos de indios con las secuelas de dependencia personal que ello arrastraba. La encomienda permanecerá en vigor porque la Corona no podía poner en riesgo el modelo colonizador que ordenaba la explotación de las riquezas, además le aseguraba atender unos servicios necesarios y la percepción de recursos tributarios. Ni la moderación legal de Valladolid (1513), orientada a suavizar el régimen laboral de las personas más vulnerables, especialmente mujeres y menores, que las declaraciones legales de Burgos habían olvidado al integrar la prestación de servicios de los indígenas al resto de los trabajadores, ni los duros reproches por la ineficacia de las leyes en la aplicación de aquello que era beneficioso a los indios, disminuyó la idea creciente de la incapacidad del indio por su falta de voluntad a participar en el modo de ser y vivir de los españoles80. En definitiva, había que conseguir un clima de tranquilidad pública conciliando el provecho económico con los fines misional y tuitivo de los indios, por lo que quedaba como tema pendiente la encomienda sobre la base de buscar nuevas fórmulas legales.

El triunfo del régimen económico-laboral de la encomienda en la legislación indiana, justificada en la incapacidad indígena de asumir los modos de vida rural europeos, fue tema reiterado en sucesivas comisiones convocadas por el Emperador (1542, Londres 1554 sobre la perpetuidad de este modelo de explotación oprobioso con informe favorable de fray Alonso de Castro o la célebre Junta Magna de Madrid de 1568 ya en la época filipina donde fue revisado el sistema legal indiano)81.

No faltaron medidas propositivas, algunas de gran significado teórico y doctrinal como la defensa que hizo el Padre Vitoria en su Relectio prima rechazando que los indios fueran “amentes” o la posición abiertamente indigenista sobre la libertad de Bartolomé de Las Casas en su Apologetica Historia, o la declaración de racionalidad de los indígenas por bula de 1537 de Paulo III Sublimis Deus82, pero todas ellas no pudieron borrar que estos vasallos regios de Ultramar quedaban indefensos en el entramado legal y que la práctica “no garantizaba los derechos de los indios ni la libertad por los males que padecían” y seguían siendo objeto de opresión83.

A este espíritu corrector de la legislación y del aparato estatal para encauzar la actuación política responderá la Junta cisneriana de 1516 al objeto de revisar algunos de sus extremos y cambiar el sistema de funcionamiento de gobierno y justicia al tiempo de cohonestar lo posible con lo justo ante la alarma de que “todo aquello está perdido, así en lo espiritual como en lo temporal”84.

Será ahora con ocasión de la llegada de Carlos de Gante cuando el protagonismo del padre Las Casas alcance una dimensión muy brillante sabiendo buscar oportunidad y ocasión para forzar la convocación de una Junta en Barcelona en 1519, acaso muy apresurada y sin grandes pretensiones, que cerró su actividad con la presentación de una serie de memoriales que quedarían pendientes de examen y estudio85. La insistencia del dominico en poner al corriente al monarca de acabar de una vez por todas con los nuevos repartimientos y ante las cautelas del joven rey, escasamente informado de la realidad indiana, provocaron una rápida reunión celebrada en la Coruña antes de su partida a la entronización imperial (1520), que se materializó en la redacción de un nuevo texto para la Capitulación de descubrimiento y población de 19 de mayo de 1520. A su regreso de Bolonia tuvo que abordar de nuevo las quejas propaladas por los excesos sobre los indios por “el grave negocio” de las encomiendas y por ello reúne otra junta en Valladolid en 1523 donde se solicita al Emperador prohíba nuevos cupos de indios en los recientes territorios descubiertos; petición reiterada en la Junta de Barcelona de 1529, por lo que nos hace sospechar del escaso éxito de la petición lascasiana86.

En esta etapa crítica, donde la herida indiana continuaba sin cicatrizar, deberíamos encuadrar la génesis de las Leyes Nuevas de 20 de noviembre de 1542/43 promulgadas por el Emperador en Barcelona y del suplemento de Valladolid fechado el 4 de junio de 154587. Este conjunto normativo reproduce un esquema muy similar al que habíamos observado en las antecedentes Ordenanzas burgalesas donde se suman a viejos problemas sobre la complicada relación español/indio unas nuevas reuniones para afrontar las denuncias de los vicios y modos esclavistas de los encomenderos, a los que ahora se añade el escaso celo de la justicia en Indias, las discrepancias sobre los Justos Títulos del P. Vitoria que degradan la figura del soberano regio y los memoriales sobre la insuficiencia legislativa que permitía abusos sobre los más débiles presentados al Emperador en 154188.

Al constatar la inobservancia y burla de la ley, y el drama del tráfico comercial de esclavos89, el ambiente de corruptelas y arbitrariedades socapa de la lejanía y la escasa voluntad de algunas autoridades en poner fin a los atropellos a la libertad de los indios, se emplazan nuevas reuniones consultivas a requerimiento del Emperador congregando a expertos teólogos, juristas y personas de su Consejo, (allí se reúnen los confesores regios Loaysa, presidente del Consejo de Indias, y Pedro de Soto, Francisco de Vitoria y un selecto grupo de prelados y religiosos), y por supuesto el apóstol de los indios Las Casas que pertinazmente mantenía que sólo la vía pacífica y voluntaria del indígena justificaba el dominio regio y la instrucción en la fe90. No es cuestión de hacer elenco de los trece nombres que componían la comisión ni de los recursos conceptuales del que hicieron gala los más significados participantes sino de subrayar el triunfo parcial de las tesis lascasianas que fueron trasladadas a la letra de la ley91.

Frente al éxito valioso de acabar con los repartimientos denunciados hasta la saciedad por Las Casas, no se rastrea apenas influencias de las tesis del padre Vitoria92. La encomienda no se extirpa, pero se modifica su régimen jurídico en orden a señalar su camino a la desaparición al prohibir el carácter hereditario93.

En cuanto a los derechos de los indígenas, vasallos libres de la Corona reconocidos por estas leyes después de replicar su condición jurídica de hombres libres, debemos anotar la abolición de la esclavitud con la liberación inmediata de todos los retenidos por actos de guerra o rebelión en un futuro94, la derogación de la servidumbre personal, la prohibición de las llamadas “ocupaciones pesadas” y los repartimientos de indios destinados al servicio doméstico (naborías) y el trabajo en las pesquerías de perlas95.

El balance de estas “Nuevas Leyes y ordenanzas para la gobernación de las Indias y buen tratamiento y conservación de los Indios” ha de valorarse como notable, pero de un éxito un tanto fugaz, pues aun advirtiendo los progresos que la norma contenía respecto a los derechos de los indios, aunque no se fijan cauces jurídicos procesales claros y definidos para activar las reclamaciones96, la perspectiva de su aplicación fue feble y hostil por la reacción desencadenada de las autoridades y colonos con desórdenes, proyectos de rebelión, sobornos, “maldiciones contra Bartolomé de Las Casas” e incluso se llegó a acusar al Emperador de cometer contrafuero97.

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