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Die öffentliche Verwaltung kann als Gesamtheit der natürlichen und juristischen Personen begriffen werden, die Verwaltungsaufgaben erfüllen. Gleichzeitig kann sie auch als Gesamtheit von Tätigkeiten verstanden werden.

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Ein organischer Ansatz nimmt die natürlichen Personen in den Blick, um so zwischen den Verwaltungsbediensteten und den Verwaltungsämtern (wie préfet oder maire), die diese Bediensteten bekleiden, wenn sie mit der Befugnis zum Erlass von Rechtsakten ausgestattet sind, zu unterscheiden. Das Handeln der natürlichen Personen wird den juristischen Personen zugerechnet. Letztere können collectivités (Körperschaften) sein, also Vereinigungen, deren Mitglieder territorial (der Staat und innerstaatliche Gebietskörperschaften) oder beruflich (Kammern) bestimmt sind, oder einer bestimmten Tätigkeit dienen. Ein Beispiel sind die Universitäten. Diese sind öffentliche Einrichtungen, die mit der Lehre, der Forschung und der Berufsausbildung betraut sind. Denkbar sind auch Sportverbände, also Privatpersonen, die eine Aufgabe des allgemeinen Interesses wahrnehmen. Dementsprechend sind innerhalb der öffentlichen Verwaltung die Gebietskörperschaften auf der einen Seite und spezialisierte Einrichtungen auf der anderen Seite zu unterscheiden.

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Um die öffentliche Verwaltung insgesamt zu erfassen, sind diese organisatorischen Aspekte mit einem Verständnis der Verwaltung als Ensemble von Tätigkeiten zu kombinieren. Negativ und unter Berücksichtigung aller staatlichen Handlungen formuliert, ist die Verwaltung nicht Gesetzgebung, Regierung oder Rechtsprechung. Positiv formuliert erbringt sie eine Vielzahl von Tätigkeiten, die durch ihren Zweck (Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Befriedigung von Interessen der Allgemeinheit) und die Modalitäten ihrer Erbringung (unter der Herrschaft und der Aufsicht der Regierung) charakterisiert sind.

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Mit Blick auf die Zwecke ist zunächst festzustellen, dass die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, obwohl auch sie im Interesse der Allgemeinheit liegt, klassischerweise von der Befriedigung anderer Gemeinwohlinteressen unterschieden wird. Inbegriff ist die als „police administrative“ bezeichnete Abwehr von Gefahren für die öffentliche Ordnung. Die öffentliche Ordnung (ordre public) umfasst traditionell die öffentliche Sicherheit und die öffentliche Gesundheit (la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques).[16] Aus diesen Schutzgütern werden auch aktuellere Aspekte wie Gesichtspunkte der Moral oder sogar der Ästhetik abgeleitet. Andere Gemeinwohlinteressen werden in unterschiedlichen Formen erfüllt. Leitend ist das (oft relative) Gegenüber von Regelungen (insoweit spielen Verbot und Gebot eine wichtige Rolle bei der Organisation des sozialen Lebens) und Leistungen. Leistungen stehen im Mittelpunkt des service public, eines Begriffs, der in Frankreich den „Stellenwert eines echten Mythos“[17] hat und der paradoxerweise die europäische Konstruktion eines als französisch bezeichneten Konzepts des service public unterstützt hat.

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Der service public steht im Zentrum der Diskussion über die Rolle des Staates. So ist der Staat für den Protagonisten der Lehre vom service public, Léon Duguit, nicht etwa eine souveräne Gewalt, sondern „eine Gruppe von Individuen, die über eine Kraft verfügen, die sie zur Schaffung und Leitung der services publics einsetzen müssen“. Der service public, unter dem Duguit „alle Handlungen [versteht], deren Erfüllung von den Regierenden geregelt, gesichert und kontrolliert werden muss, weil dies für die Verwirklichung und Entwicklung der sozialen Verhältnisse unerlässlich ist und er ohne Eingriffe der Regierung nicht vollständig abgesichert werden kann“,[18] ist Grundlage der Rechtfertigung hoheitlichen Handelns und seiner Beschränkung. Dieser Ansatz, der den service public als Grundlage für die Rechtfertigung staatlichen Handelns begreift, steht in engem Zusammenhang mit der Bedeutung, die ihm bei der Rechtfertigung der Autonomie des Verwaltungsrechts und der Befugnisse der Verwaltungsgerichtsbarkeit zukommt.

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Der service public kann als Tätigkeit definiert werden, die von der Verwaltung direkt oder indirekt mit dem Ziel wahrgenommen wird, ein Bedürfnis des allgemeinen Interesses zu erfüllen und die zumindest teilweise dem öffentlichen Recht unterworfen ist.[19] Der Begriff ist schwer zu fassen. Teilweise wird er für „unauffindbar“ gehalten. Nichtsdestotrotz spielt er eine Schlüsselrolle bei der Bestimmung der zentralen Begriffe des Verwaltungsrechts, so dass einige in ihm „den Eckpfeiler des Verwaltungsrechts“ (Gaston Jèze) gesehen haben. Eine solche Bewertung war nur haltbar bis zur Ausdehnung der Tätigkeiten des service public von der Verwaltung auf Industrie und Handel und vor ihrer Übernahme durch Private, mit anderen Worten: bis zur Anerkennung eines privaten service public.[20]

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Mit Blick auf die Modalitäten der Erbringung von gemeinwohlbezogenen Tätigkeiten ist wichtig, dass diese entweder unter der Herrschaft der Regierung (staatliche Verwaltung) oder lediglich unter ihrer Aufsicht (autonome Verwaltungen etwa der Gebietskörperschaften) stattfindet.