Читать книгу Administración electrónica en el ámbito tributario - Rafael Oliver Cuello - Страница 11

La aprobación de la nueva legislación administrativa básica (la LPACAP y la LRJSP) ha supuesto dos importantes consecuencias en relación con el marco normativo de la Administración electrónica: por un lado, su regulación ya no se encuentra en una ley especial, la LAECSP, sino que se integra en las leyes básicas de las Administraciones públicas; y, por otro lado, la regulación de la Administración electrónica se divide entre el articulado de las dos normas básicas aprobadas, la de procedimiento administrativo común y la de régimen jurídico del sector público.

Efectivamente, como ha señalado la doctrina, la Administración electrónica deja de estar regulada en una ley especial, para insertarse directa y plenamente en el corazón mismo del Derecho administrativo común. En este sentido, se puede afirmar que, si el uso de las tecnologías es común y ordinario en la vida económica y social, lo mismo debe suceder con la actuación administrativa y, por supuesto, con su régimen jurídico, que ya no cabe coherentemente escindir del cuerpo normativo común como si fuera un añadido marginal, sino que se debe integrar plenamente en el núcleo duro de las normas jurídico-administrativas. Por lo tanto, se ha introducido totalmente la Administración electrónica en el cuerpo principal del Derecho administrativo, lo cual constituye todo un acierto7.

Señala también la doctrina que colocar hoy la Administración electrónica en el corazón del Derecho administrativo ha supuesto una repentina evidencia de los graves problemas que anidan en su régimen jurídico. En definitiva, es sencillamente imposible hablar hoy de los registros o las notificaciones administrativas sin tener nociones de Administración electrónica y sin adquirir conciencia cabal de los importantes problemas jurídicos que subyacen en las relaciones por medios electrónicos.

Ahora bien, como también ha destacado la doctrina, ha de reconocérsele un mérito importante a la reforma: rompe con la inercia de regular el uso de la tecnología por equiparación con el modo anterior de operar8. Con ella, la electrónica es el medio y el modo de actuar. La integración de los contenidos de la LAECSP en la LPACAP (y, en menor medida, en la LRJSP) permitirá ocupar a la Administración electrónica el papel que realmente merece y dará un nuevo impulso a la implantación de los medios electrónicos en la organización y el procedimiento administrativo.

La segunda consecuencia del nuevo marco normativo de la Administración electrónica, como se ha comentado, consiste en que su regulación se divide entre el articulado de las dos normas básicas aprobadas: la de procedimiento administrativo común y la de régimen jurídico del sector público.

En efecto, aunque la mayoría de las materias relativas a la Administración electrónica se encuentra regulada en la LPACAP, al tratarse de cuestiones de tipo procedimental, también existen importantes temas relacionados con la Administración electrónica que se incluyen en el articulado de la LRJSP.

Se pueden citar, por ejemplo, los arts. 38 a 46 LRJSP, dedicados al funcionamiento electrónico del sector público, en los que se aborda la normativa sobre la sede electrónica, el portal de Internet, el sistema de identificación de las Administraciones, la actuación administrativa automatizada, los sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada, la firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones públicas, el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación, el aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica y el archivo electrónico de documentos.

Asimismo, se abordan materias relacionadas con la Administración electrónica en los arts. 155 a 158 LRJSP, dedicados a las relaciones electrónicas entre las Administraciones. En este sentido, se regulan las transmisiones de datos entre Administraciones públicas, el Esquema Nacional de Interoperabilidad y el Esquema Nacional de Seguridad, la reutilización de sistemas y aplicaciones de propiedad de la Administración y la transferencia de tecnología entre Administraciones.

La mayoría de la doctrina se muestra crítica con esta separación de la regulación en dos normas diferentes. Se ha sostenido que esta diversificación normativa constituye una dificultad, por cuanto puede conducir a generar inseguridad jurídica, en el sentido de que habrá que acudir a las dos leyes (de procedimiento y del sector público) para encontrar los preceptos informadores o de aplicación en cada caso concreto9. Compartimos la opinión de que deberá existir una auténtica y ordenada voluntad de cumplimiento de los mandatos normativos dirigidos a la unificación y efectividad de la Administración electrónica, de las condiciones que supone la ampliación de la intervención ciudadana en la potestad normativa de los Gobiernos y de la protección que siempre ha de cuidarse, en punto a los derechos de los ciudadanos, porque sin esta garantía las leyes dejarían claramente de ser expresión de la voluntad popular y se convertirían en elementos favorecedores de la inseguridad jurídica.

Efectivamente, las previsiones normativas citadas que se contienen en la LRJSP afectarán, sin duda, a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que estos habrán de conocer puntualmente para actuar derechos o intereses relacionados con los registros electrónicos de apoderamientos, con la identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo, con el derecho a comunicarse y relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas (y con la obligación de hacerlo para ciertos colectivos y personas) y con el Registro Electrónico General y el Archivo Electrónico de Documentos de que debe disponer cada Administración, aspectos estos regulados, exclusivamente, en la LPACAP (arts. 6, 9, 10, 13.a, 14.1 y 2, 16, 17 y 19) o compartidos por ambas normas, como ocurre con el Archivo Electrónico de Documentos, también regulado en el art. 46 LRJSP.

También se ha criticado por la doctrina esta disgregación normativa de la Administración electrónica entre la actividad administrativa ad extra y ad intra10. No es solo, como se afirma, que se haya modificado una estructura sistemática consolidada en nuestro Derecho y ahora debamos readaptarnos al nuevo esquema: es que ese esquema es caótico y provoca inseguridad jurídica, pues va a dificultar que los operadores jurídicos ubiquen y hallen los preceptos aplicables a los asuntos que gestionan.

En este sentido, se critica por la doctrina que no se logra entender que los registros electrónicos se regulen en la LPACAP en tanto que la sede electrónica se regula en la LRJSP, siendo en ambos casos medios auxiliares con los que se articulan las relaciones jurídico-administrativas, y obedeciendo, por consiguiente, a una misma naturaleza y finalidad desde el punto de vista en examen. Tampoco se comprende que la actividad administrativa automatizada aparezca en la LRJSP, cuando es obvio que produce actuaciones ad extra. Y asombra que los archivos hayan merecido atención por ambas normas (art. 17 LPACAP y art. 46 LRJSP), que cuentan incluso con algunos contenidos literalmente duplicados.

En cualquier caso, el nuevo marco normativo de la Administración electrónica, como se pone de relieve con acierto por la mayoría de la doctrina, supone la consagración de un nuevo principio de preferencia del medio electrónico. Efectivamente, en el caso de la LRJSP, está claramente enunciado para las relaciones interadministrativas en su art. 3.2, que impone de hecho ese medio no ya como preferente, sino como exclusivo, aunque debemos entenderlo supeditado a la viabilidad o disponibilidad técnica del medio. Por lo que se refiere a la LPACAP, no existe una norma análoga que proclame un principio general, pero este se puede inferir de una gran cantidad de preceptos de su articulado.

En general, en cuanto a las novedades introducidas en el nuevo marco normativo de la Administración electrónica, la doctrina se muestra crítica al respecto, por cuanto no parece que el servicio a los ciudadanos haya sido precisamente la principal preocupación a la hora de afrontar la reforma legal11. Las medidas propuestas, de una parte, desconsideran la función de asistencia al usuario de los servicios electrónicos y, de otra, no se han establecido con la suficiente claridad y precisión las consecuencias que habrán de afrontar aquellas Administraciones públicas que incumplan las obligaciones previstas legalmente, en particular por lo que se refiere a la satisfacción del derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de cualquiera de aquellas.

Se critica también por la doctrina la visión de la norma excesivamente centrada en la realidad y las necesidades de la Administración General del Estado, hasta el punto de que no se han incorporado algunas de las principales demandas planteadas desde los niveles autonómicos y locales; en particular, por lo que se refiere a la prestación de los servicios necesarios para facilitar que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones utilizando medios electrónicos.

En consecuencia, según se afirma, aun reconociendo novedades relevantes (algunas ciertamente singulares, como la admisión de los plazos por horas y la consideración de los sábados como inhábiles), la reforma realizada por ambas leyes en el ámbito de la Administración electrónica se limita sustancialmente a consolidar un modelo de gestión ya existente y que, en gran medida, está en el origen de algunos de los principales problemas de eficacia y eficiencia que impiden la definitiva modernización de la actividad administrativa y las relaciones con los ciudadanos.

También se muestra crítica la doctrina con las modificaciones introducidas por la nueva normativa administrativa básica en la Administración electrónica, especialmente por lo que se refiere a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración pública por medios electrónicos12. Se comenta, a este respecto, que se pasa de la mera posibilidad de utilizar los medios electrónicos (incorporada en la LRJPAC de 1992), transformada posteriormente en derecho del ciudadano (establecido en la LAECSP de 2007), a la obligación de relacionarse con la Administración por esta vía. Sin embargo, se hace con merma de las garantías y reduciendo los derechos reconocidos en la LAECSP.

Destaca la doctrina la omisión de garantías frente al eventual incumplimiento de las obligaciones en materia de Administración electrónica y que no se establezcan medios para forzar su cumplimiento. A este respecto, comenta la doctrina que aunque ya no exista en la nueva LPACAP una disposición con contenido similar al de la DF 3ª. LAECSP (y, en consecuencia, la falta de disponibilidades presupuestarias no podrá ser invocada para justificar la ausencia de implantación de los medios electrónicos en la organización y el procedimiento administrativo), la inexistencia de instrumentos de coerción que permitan reaccionar ante posibles incumplimientos de las obligaciones en ella contenidas puede surtir un efecto equivalente.

Compartimos la opinión de que las escasas novedades introducidas en la LPACAP respecto del reconocimiento de los derechos de las personas y de los interesados en sus relaciones con las Administraciones públicas por medios electrónicos, lejos de mejorar la actual regulación, suponen en parte un retroceso respecto de la situación creada por la LAECSP: se limita el alcance del derecho general de los ciudadanos a relacionarse con la Administración por medios electrónicos y se suprimen algunos derechos con contenido; además, la ampliación de la obligación de relacionarse por medios electrónicos a todas las personas jurídicas (el hecho de serlo no garantiza la disponibilidad de medios), y la exclusión de todos los colectivos obligados de la titularidad del derecho de asistencia en el uso de los mismos también ha de ser valorada negativamente.