Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 75

Una vez dilucidados los contornos de la ordenación y la planificación del territorio es necesario abordar la manera en que estas competencias han sido plasmadas por el ordenamiento jurídico y las problemáticas que se desprenden de su ejercicio.

Para tal efecto, primero se analizarán las disposiciones constitucionales que les atribuyen a los departamentos estas competencias, y luego se examinará la manera en que estas son desarrolladas por el legislador.

Los artículos 287, 288, 298, 300^[22] y 305 CP exaltan el régimen departamental de competencias y el rol que tienen los gobernadores y las asambleas departamentales en el cumplimiento de estas. De la lectura sistemática de esas disposiciones se derivan tres consideraciones: en primer lugar, que los departamentos, al igual que otras entidades territoriales, gozan de autonomía territorial²³, razón por la cual su campo de acción se encuentra determinado por el espacio geográfico que está a su cargo; en segundo lugar, que los departamentos cuentan con un sistema complejo de competencias en materia de planeación económica, social y territorial, a tal punto que el constituyente les otorga potestades normativas a las asambleas departamentales, para que por medio de ordenanzas adopten las decisiones de planificación respectivas; y en tercer lugar, que el nivel intermedio tiene un valor estratégico para la consolidación de objetivos con un enfoque supramunicipal.

Es importante resaltar que el constituyente previó la reserva legal²⁴ para algunos temas relacionados con los departamentos, entre ellos, su creación como entidad territorial, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los diputados y la posibilidad de convertirse en una región²⁵.

De esta manera, el Congreso de la República cumple un papel indispensable en la estructuración de las competencias de los departamentos y de todos los asuntos relacionados con el ejercicio de estas. Sin embargo, se debe aclarar que no toda asignación específica de competencias debe hacerse a partir de una ley orgánica, porque no puede ampliarse el alcance de este tipo de restricciones de manera desmedida o injustificada²⁶.

En consecuencia, sobre algunos asuntos se tiene claridad respecto del carácter de norma orgánica, por ejemplo, en cuanto al proceso de formación de las entidades territoriales y a la asignación de competencia normativas a estas. Sin embargo, no sobre todas las materias existe la misma claridad, por lo que es necesario acudir a un criterio restrictivo y no amplificador de la reserva de ley orgánica.

Con base en las señaladas potestades normativas se expidió la Ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que estableció de manera diferenciada las competencias a cargo de los distintos niveles de la Administración. No obstante, su falta de coherencia y los múltiples vacíos normativos en temas de coordinación, planificación territorial, conformación de entidades territoriales, entre otros, han generado escenarios de incertidumbre jurídica. Por esto, algunos doctrinantes califican de manera negativa ese cuerpo normativo²⁷.

El numeral 2 del artículo 29 LOOT consagra en cabeza de los departamentos diversas competencias, entre ellas la de establecer directrices y orientaciones sobre la organización del territorio, especialmente en áreas de conurbación, con el fin de fijar los escenarios de uso y ocupación del espacio, según sus condiciones ambientales, económicas y culturales. Asimismo, señala que el nivel intermedio debe integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, de los municipios y de las entidades territoriales indígenas.

En desarrollo de esas competencias, los departamentos se encuentran facultados para articular sus políticas, directrices y estratégicas de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento parciales o totales.

La LOOT, de manera expresa, contempla que no solo los municipios tienen la potestad para organizar sus territorios a través de instrumentos de planificación territorial, pues estimula la creación de estas herramientas bajo una visión articulada. Estos mecanismos de planificación carecen de un marco normativo procedimental y sustancial que les permita a los departamentos materializar efectivamente dichas atribuciones.

Para algunos, esta competencia es novedosa, pero en realidad tiene como antecedente el artículo 7.º de la Ley 338 de 1997, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2000 por haber desconocido la reserva de ley orgánica del artículo 288 CP. En esa providencia se consideró que no era jurídicamente admisible que a través de una ley ordinaria se distribuyeran las competencias de los entes territoriales en materia de ordenación y desarrollo territorial, dada la magnitud de estas funciones en la dinámica de la vida de una población. Es importante precisar que en esta decisión no se estudió de fondo la constitucionalidad de los POD.

Este antecedente jurisprudencial tiene relevancia constitucional en la actualidad, porque el numeral 2 del artículo 29 LOOT replicó, casi de forma idéntica, el artículo 7.º de la Ley 338 de 1997 y fue demandado ante la Corte Constitucional²⁸. Al respecto, los demandantes indicaron que la competencia de los departamentos para establecer directrices y orientaciones sobre el uso y la ocupación del espacio transgredía el numeral 7 del artículo 313 CP debido al desplazamiento de la competencia exclusiva que tienen los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo.

Adicionalmente, la Corte Constitucional integró²⁹ a los cargos de la demanda el literal e del numeral 2 del artículo 29 LOOT, que hace alusión a la expedición de los POD, en atención a la unidad normativa existente entre ambas disposiciones.

Con base en los argumentos de inconstitucionalidad es posible sostener que las normas acusadas deben declararse constitucionales, por las siguientes razones: primero, las competencias acusadas fueron atribuidas por una ley orgánica; segundo, están respaldadas por los principios de coordinación y de autonomía territorial, que implican el respeto de las decisiones de los entes territoriales bajo un criterio de articulación; tercero, no existe un desplazamiento de la competencia que tienen los concejos municipales y distritales para reglamentar los usos del suelo, porque cada ente está facultado para ordenar y planificar el territorio a su cargo³⁰, y para ello el constituyente consagró los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia; cuarto, el artículo 298 CP³¹ y el numeral 2 del artículo 300 CP consagran en cabeza de las asambleas departamentales la potestad normativa para expedir ordenanzas relacionadas con la planeación y el desarrollo económico y social dentro de su territorio; y quinto, los departamentos no pretenden interferir en la definición de la reglamentación de los suelos, sino que, por el contrario, buscan la generación de lineamientos estratégicos de desarrollo que potencien las capacidades de los entes locales, pero a partir de una visión supramunicipal³².

Más allá de la constitucionalidad de la norma, es necesario analizar la naturaleza de los POD, su alcance y el proceso de formulación, adopción e implementación. Para adelantar este análisis, lo primero que debe advertirse es que los POD no han sido desarrollados por otras normas de rango legal³³, ni de carácter reglamentario, sino a través del Acuerdo 10 de 2016, proferido por la Comisión de Ordenamiento Territorial, por medio del cual se expiden y se recomiendan los lineamientos y criterios para la reglamentación de los POD.

La doctrina ha criticado el alcance que tienen estas recomendaciones, por ser proferidas por un órgano asesor que carece de competencias regulatorias y por definir temas que tienen reserva de ley, argumentos que hacen inviable que la Comisión de Ordenamiento Territorial determine el régimen jurídico de los POD³⁴.

En consecuencia, los lineamientos adoptados en ese acuerdo no tienen un carácter vinculante, pero sirven como referente para comprender la finalidad que persiguen estos instrumentos de planificación en el modelo territorial colombiano. El Acuerdo 10 de 2016 trae una definición del instrumento en los siguientes términos:

Artículo 1. Definiciones. […] h) Plan de Ordenamiento Departamental (POD). Es un instrumento para el ordenamiento del territorio, que comprende un conjunto de herramientas articuladas y armonizadas, tales como modelos, directrices, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de impacto territorial supramunicipal, con una perspectiva de largo plazo. Conforme con el literal a), numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, este instrumento es vinculante para los departamentos y municipios en sus respectivas jurisdicciones, en el marco de las competencias establecidas en esa Ley para los departamentos.

En concordancia con ello, los POD son instrumentos de articulación y ordenación departamental, que comportan una complejidad técnica y jurídica, derivada de todas las herramientas de planificación territorial que involucran. Esta realidad la comparten con otros instrumentos de planificación, entre ellos los POT, pues ambos tienen la difícil tarea de integrar todas las variables que surgen de la organización de un territorio, solo que desde escalas de desarrollo diferentes.

El Acuerdo 10 de 2016 manifiesta categóricamente que los POD tienen un carácter vinculante; sin embargo esta afirmación debe matizarse porque la Ley 1454 de 2011 no señala de forma expresa la obligatoriedad de este instrumento. La interpretación sistemática de ese cuerpo normativo permite concluir que esta herramienta tiene un impacto en la organización supramunicipal que se integra a la planificación de los entes locales, pero bajo los postulados de la autonomía territorial.

Cuando se observa el numeral 4 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, que hace referencia a las competencias de los municipios, se encuentra que una de ellas es la adopción de los POT, pero no se precisa si dichos instrumentos tienen un carácter obligatorio. Por tanto, resulta jurídicamente admisible sostener que los POD tienen el mismo grado de vinculatoriedad que los POT, solo que los primeros no cuentan con normas procedimentales para su expedición, ni con disposiciones sustanciales que establezcan su forma de coordinación con otros instrumentos. No obstante, la Corte Constitucional, en la sentencia C-138 de 2020, fue clara en precisar que, mientras los POT sí incluyen normas jurídicas obligatorias en materia de ordenamiento territorial, la función de expedir los POD no tiene por efecto una suplantación de las funciones de los municipios, sino una función guía. Adicionalmente, se debe destacar que el ejercicio de esta competencia no es una obligación, sino una posibilidad o potestad del departamento.

Asimismo, es posible deducir que, en el nivel intermedio, las asambleas departamentales son las encargadas de proferir las normas en materia de planificación, a través de ordenanzas departamentales, según el artículo 298 CP y el numeral 2 del artículo 300 CP, por lo que se reafirma que los POD tienen un valor de norma jurídica, que irradia la organización departamental del territorio sirven como guía para el desarrollo de las competencias de planificación territorial de los municipios.

La activación de las competencias de planificación departamental permite aplicar un enfoque supramunicipal, durante años olvidado por el legislador pero anhelado en diferentes zonas del país. Es evidente que actualmente las funciones de los entes locales desbordan su ámbito de aplicación, debido a fenómenos de carácter expansivo del territorio como la conurbación y la aglomeración³⁵. Adicionalmente, no se puede desconocer la necesidad de explotar el rol de los departamentos como un ente articulador de los intereses del orden local y nacional, con el objetivo de materializar el desarrollo estratégico de sus competencias.

En el siguiente acápite se estudiará cómo confluyen otros instrumentos de planificación en la estructuración de los POD, y la incidencia que estos tienen en el ejercicio de la autonomía territorial de los entes locales que participan en el proceso de ordenación departamental.