Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 77

Las relaciones que se desprenden de las herramientas de planificación territorial se encuentran justificadas en su carácter interdisciplinario y en su compresión global, toda vez que, al agrupar los diversos ámbitos de una sociedad, la Administración Pública debe acotar desde una perspectiva jurídica y técnica cada una de las necesidades que surgen de esos sectores, para garantizar la calidad de vida de sus habitantes, reducir la discrecionalidad³⁸ de la Administración y disponer del territorio conforme a la realidad de cada ente territorial.

Como se explicó en líneas anteriores, la ordenación y la planificación del territorio son competencias a cargo del Estado, que se reflejan en todos los niveles de gobierno y administración, razón por la cual la interrelación³⁹ de todos esos instrumentos es vital en la toma de decisiones territoriales. De esta manera, los departamentos, en su calidad de entes articuladores e intermediadores de los intereses locales y nacionales, adquieren un rol estratégico para el cumplimiento de los fines estatales y la satisfacción de las necesidades de la población.

Los POD, al igual que otras herramientas de ordenación, tienen vínculos con otros instrumentos de planificación de carácter superior, intermedio e inferior, que deben armonizarse bajo el respeto de la autonomía territorial, a partir de mecanismos de coordinación administrativa y procesos colectivos de participación, teniendo por objeto la construcción de una visión departamental unificada.

La ausencia de un marco normativo sobre esta materia no ha sido un obstáculo absoluto para el ejercicio de estas competencias departamentales, porque algunos entes territoriales han iniciado procesos de formulación de estos instrumentos de planificación⁴⁰, e incluso en el caso de Valle del Cauca se adoptó un POD por medio de la Ordenanza Departamental 513 del 6 de agosto de 2019.

De este escenario se extraen dos consideraciones relevantes: en primer lugar, los departamentos han adoptado como suyas las recomendaciones establecidas en el Acuerdo 10 de 2016, para superar la ausencia de ese marco normativo, solución que es discutible debido a que esta materia tiene reserva de ley.

Al respecto, la doctrina⁴¹ ha señalado que esa alternativa no resulta descabellada por cuanto, en ejercicio de la autonomía territorial de los departamentos y de las competencias constitucionales de las asambleas departamentales para expedir normas en materia de planeación, se considera que los departamentos se encuentran facultados para determinar cuáles son los criterios de expedición de un POD. No obstante, esto no resuelve la forma en que se interrelacionan los diversos instrumentos de planificación territorial, toda vez que una entidad territorial no está habilitada para limitar la autonomía de otra de manera unilateral, pues esto le corresponde al legislador.

En segundo lugar, es necesario resaltar que, en la práctica, lo que ocurre es que los departamentos definen los determinantes para la elaboración de los POD y la manera en que las herramientas de planificación deben armonizarse con estos instrumentos. Estas realidades son problemáticas y preocupantes, porque pueden afectar la autonomía territorial de los entes locales, por lo que se torna indispensable examinar el relacionamiento de los POD con otras herramientas de planificación, para lo cual se tomarán algunos apartes de la citada Ordenanza Departamental 513 de 2019.

En relación con los vínculos de orden superior se encuentran las decisiones nacionales que deben tenerse en cuenta para la elaboración de estos instrumentos, y entre ellas las políticas y los lineamientos nacionales de sectores específicos, como los relativos a temas ambientales, de gestión del riesgo de desastres y de patrimonio cultural, entre otros.

Respecto de los vínculos que tienen los POD con otros instrumentos de carácter intermedio, este trabajo solo ejemplificará estas relaciones a partir de los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCAS) y los Planes Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres (PDGRD). Ambas herramientas tienen en común su alcance supramunicipal y la naturaleza de determinantes, lo que les otorga un valor vinculante en la estructuración de los procesos de ordenación del territorio.

Desde una perspectiva ambiental, los POD tienen un valor estratégico invaluable porque potencian el ejercicio de las competencias medioambientales de los departamentos, las cuales durante mucho tiempo no han utilizadas no obstante ser necesarias para el desarrollo de una política ambiental articulada. Esta afirmación encuentra sustento en el POD del Valle del Cauca:

Artículo 16. Definiciones y objetivos de la base natural para la sustentabilidad. 1. Se conforma por las áreas naturales y ecosistémicas interconectadas de niveles nacional y regional fundamentales para la prestación de bienes y servicios ambientales en la escala departamental […] El Plan de Ordenamiento Territorial Departamental del Valle del Cauca incorpora la estructura ecológica principal como determinante ambiental, para el uso y ocupación del Territorio en el Eje de la Base Natural para la Sustentabilidad y por lo tanto son marco normativo de obligatorio cumplimiento en la construcción, seguimiento y articulación de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de Ordenamiento Territorial, y demás instrumentos de planificación y ordenamiento del territorio del Departamento del Valle del Cauca.

Así pues, este instrumento consagra una visión territorial ambiental de carácter supramunicipal, que se encuentra sustentada a partir de un esquema de planificación interconectado, toda vez que, de forma complementaria, el departamento articula los determinantes ambientales que regulan el territorio a su cargo, pero a la vez genera un nuevo parámetro de ordenación ambiental, que se constituye en otro determinante sobre esta materia⁴², lo cual reafirma el carácter estratégico de los POD.

Para entender con mayor claridad este razonamiento se toma como ejemplo la gestión de los recursos hídricos, debido a que las cuencas hidrográficas son un indicador de planificación ambiental que moldea las relaciones sociales, económicas y culturales de un territorio. Esta realidad no ha sido ajena al derecho, porque desde el Decreto 1381 de 1940 la gestión del recurso hídrico y la ordenación de las cuencas han sido un tema relevante para el ordenamiento jurídico.

Por su parte, el Decreto Ley 2811 de 1974^[43] inició la planificación ambiental coordinada del territorio, al consagrar que las cuencas debían ordenarse de conformidad con los usos del suelo, el agua, la flora y la fauna. A su vez, estableció que todos los planes y programas ambientales debían asociarse a los planes de desarrollo económico. Esto permite concluir que las diversas manifestaciones de planificación tienden hacia la integración, por lo que los planes de carácter general son nutridos por aquellos instrumentos sectoriales o de actividades específicas⁴⁴.

Con posterioridad se expidió la Ley 99 de 1993, que creó el Sistema Nacional Ambiental y estableció en cabeza del Ministerio de Medio Ambiente la fijación de las pautas generales en materia de ordenación, manejo de cuencas y demás áreas de manejo especial. También, les otorgó competencias a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible en estos temas.

En 2010 el Ministerio de Medio Ambiente profirió la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, en la que se establecieron las pautas generales sobre el manejo de las cuencas hidrográficas, su relación con los demás factores ambientales y el papel de los actores involucrados. Estos lineamientos fueron acogidos por el Plan Nacional de Desarrollo de 2010-2014, a través de la Ley 1450 de 2011, que en el parágrafo del artículo 215 exaltó las competencias de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible para la formulación de los POMCAS, bajo los criterios del Gobierno nacional. Es así como el Decreto 1640 de 2012 reglamentó estos planes y señaló los actores encargados de su formulación e implementación⁴⁵.

Los POMCAS son, entonces, instrumentos de planificación que tienen por objeto “mantener el equilibrio entre el aprovechamiento social y económico de los recursos naturales, así como la conservación de la estructura fisicobiológica de la cuenca y en particular del recurso hídrico”⁴⁶.

De la implementación de estas herramientas de ordenación del territorio se pueden extraer tres consideraciones. En primer lugar, estos planes fueron concebidos desde el orden nacional y articulados con otros instrumentos de planificación territorial, porque en este proceso estuvieron involucradas las autoridades ambientales regionales y las entidades territoriales. Por tanto, la planificación ambiental partió de una política nacional, para concretarse en cada uno de los territorios.

En segundo lugar, la autoridad ambiental competente a cargo de la expedición de los POMCAStiene un alcance regional, sin embargo, no siempre los territorios a su cargo son compatibles con el espacio geográfico que conforma un mismo departamento, por lo que pueden confluir diversos instrumentos sobre una misma área territorial. Por esta razón, los entes del nivel intermedio tienen una competencia articuladora vital en temas ambientales, pues son instancias de coordinación administrativa.

En tercer lugar, a pesar de la ausencia de los POD, en Colombia ya existían instrumentos con una visión supramunicipal o regional en temas ambientales, razón por la cual estas herramientas potencian esos enfoques, solo que de acuerdo con un alcance departamental claro, que se acomoda a las realidades y necesidades de cada ente intermedio⁴⁷. En ese sentido, estos planes consolidan una visión departamental y regional del territorio colombiano, la cual hasta el momento había sido desarrollada de manera fragmentada y no unificada.

Los POD se integran a esa dinámica de planificación ambiental con una visión propia de la base natural de los departamentos, que está interconectada con todos los instrumentos de ordenación en esta materia pero que complementa ese enfoque ambiental desde una perspectiva intermedia y unificada. Se debe aclarar que este razonamiento no es aplicable exclusivamente a los POMCAS, sino también a los diversos planes que existen en materia ambiental, pues todos ellos se postulan como determinantes en el proceso de ordenación y se complementan con la visión departamental del territorio.

Otra materia que sirve para ilustrar la forma en que los POD se relacionan con otros instrumentos de carácter departamental es la gestión del riesgo de desastres, que se planifica por medio de los PDGRD. Estas herramientas tienen un desarrollo similar a los POMCAS, principalmente porque parten de una política nacional y se concretan en los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo⁴⁸.

A pesar de que actualmente no existe norma de rango legal que establezca cuáles son los determinantes de los POD, es posible sostener que en la gestión del riesgo de desastres no es necesario crear una norma adicional que señale que este es un determinante, porque los artículos 32 y 37^[49] de la Ley 1532 son precisos en manifestar que todos los niveles de gobierno deben introducir este componente en sus instrumentos de planificación.