Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 88

En sus inicios, la planificación se forjó en el seno de las organizaciones privadas, como una materia de la agenda académica y empresarial desde mediados del siglo XX. En particular, la industria de Estados Unidos se convirtió en la pionera y la abanderada de la discusión sobre la materia. El concepto de corporate planning adquirió especial relevancia en los años sesenta, cuando se diseñaron arreglos científicos para conceptualizar e implementar la planificación dentro de las empresas³¹.

Ejemplos de tales esquemas fueron el balance scorecard, el cuadro DOFA (Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas, o SWOT, por sus siglas en inglés) y el portafolio del Boston Consulting Group, entre otros. Todos estos instrumentos, masificados por las facultades de negocios y las empresas de consultoría, pretendieron darle sentido científico y rigor a un problema común: la armonización de las metas y objetivos fijados por las organizaciones, junto con los medios o caminos para lograrlos.

Posteriormente, el concepto de planificación empresarial mutó a lo que se conoce como la estrategia corporativa. En este camino, Michael Porter, profesor de la Universidad de Harvard, fue su más importante predicador. Para Porter, la estrategia era “una combinación de fines (metas) que busca la empresa, con los medios (políticas) implementados para llegar a ellos”³². Sin entrar a profundizar en el modelo desarrollado por el autor, bástenos decir que la estrategia no es un concepto universal aplicable homogéneamente a todas las industrias; tampoco es un concepto estático, sino que, más bien, es una herramienta cambiante que les permite a las empresas acoplarse a las nuevas y vertiginosas tendencias de los mercados³³. Al final, como diría Deng Xiaoping, antiguo líder del gobierno planificador chino, lo que importa es que el gato cace ratones, pues sin importar si el concepto de planificación corporativa cambia de nombre o de morfología, lo relevante es que, como herramienta, permite conectar las ideas con los actos.

El creciente protagonismo de la planificación llevó a que esta migrara de las esferas netamente privadas a las esferas públicas. De hecho, según la “teoría de la empresa” de Henri Fayol, las funciones de cualquier empresa privada o entidad pública comparten técnicas comerciales, financieras, de seguridad, contables y administrativas. Estas últimas, según el autor, consisten en “planear, organizar, mandar, coordinar y controlar”³⁴.

Así, partiendo de la base de la similitud entre las características internas y los problemas a los que se enfrentan tanto las organizaciones privadas como aquellas públicas, las instituciones estatales adoptaron modelos y métodos de gestión típicos del mundo empresarial e hicieron de la planificación un instrumento propio, concibiéndola como la institución que, por excelencia, permitía organizar, coordinar y dirigir la acción de la Administración.

En virtud de que la planificación corresponde a una institución técnica e intersectorial, cuya génesis y desarrollo no se dieron en el contexto jurídico, en el marco teórico del derecho administrativo no existe una definición de este método. Adicionalmente, “la variedad de los planes, las diferencias existentes según el sujeto que establece el plan, sus destinatarios, su contenido, su campo de referencia, su duración, sus efectos y su carácter vinculante, excluyen la posibilidad de aceptar un concepto jurídico de ‘plan’ uniforme y comprensivo”³⁵. En este orden de consideraciones, además de ser una técnica que se nutre de innumerables disciplinas, dentro del escenario jurídico también tiene sendas y diversas manifestaciones³⁶.

La planificación es ajena entonces a las actividades administrativas clásicas, como lo son la policía administrativa³⁷, el fomento y el servicio público³⁸. Sin embargo, tal como se estudiará a continuación, la planificación se ha enaltecido como una de las actividades más importantes dentro del Estado social de derecho y, con el pasar del tiempo, ha ido adquiriendo características propias en el marco del derecho administrativo.

Si bien la utilización de la planificación existió desde la gestación del Estado moderno, esta experimentó un gran crecimiento con el advenimiento del Estado social de derecho. Dicho modelo estatal se caracterizó por la fuerza y ensanchamiento de la función administrativa, pues el Estado adquirió un rol prestacional, dirigiendo su actividad a la satisfacción del interés general³⁹.

El famoso “servicio público”, que para gran parte de la doctrina constituye la justificación y la más importante manifestación del derecho administrativo⁴⁰, se configuró como el fin último de toda la actividad administrativa. La referida redefinición de la Administración, así como el redireccionamiento de sus objetivos, dio lugar al asentamiento de la planificación como una herramienta esencial para gestionar sus metas⁴¹. En el ámbito público, la planificación se concibió entonces como un instrumento clave para identificar prioridades de la política pública y las definiciones estratégicas (“misión, objetivos estratégicos, estrategias”⁴²) necesarias para orientar la gestión estatal, así como para concretar las visiones de un país⁴³.

La pretensión de la Administración Pública actual de encaminar su actividad a la satisfacción del interés general de los ciudadanos se conecta directamente con el elemento definitorio y diferenciador de la planificación en el seno de la Administración Pública, pues ella corresponde al método utilizado, por excelencia, por parte de esta para la consecución y materialización del servicio público.

En cuanto al concepto mismo de planificación, entenderla como un método circunscrito al cumplimiento de fines mediante la definición de medios y estrategias específicos resulta adecuado dentro del ámbito privado, si bien con la migración de la institución al ámbito público dicha definición resulta limitada e, incluso, impropia⁴⁴. En efecto, si bien las entidades públicas, al igual que las privadas, deben alcanzar determinadas metas para lograr una adecuada gestión, lo cierto es que la actuación administrativa debe ir mucho más allá del cumplimiento de objetivos internos, por estar su actividad dirigida a producir un impacto en la sociedad.

En una empresa privada, la planificación funciona como un instrumento para lograr sus fines a mediano y largo plazo para así alcanzar un crecimiento económico y, por lo tanto, se dirige hacia el interior de la organización –tipo de planificación denominada “interna o unisubjetiva”–. En cambio, la Administración Pública emplea la “planificación externa o intersubjetiva”, “que trasciende de la organización interna del ente planificador hacia el exterior, afectando directamente la actividad de múltiples sujetos diferenciados”⁴⁵.

Lo anterior se evidencia en el hecho de que, si bien la planificación se utiliza a efectos de que la Administración cumpla sus objetivos, un uso efectivo de la herramienta no solo deberá alcanzar los fines del sujeto planificador público, sino también modificar la realidad social y económica⁴⁶ externa a la organización estatal, es decir, las actividades y las condiciones de vida de los ciudadanos. Bajo el entendido de que, deliberadamente o no, toda actuación administrativa tiene repercusiones directas o indirectas en el sector privado, la planificación propende a que tales efectos hayan sido previstos racionalmente por el Estado⁴⁷ y, más aún, deseados y producto del éxito del empleo de una estrategia previa.

Sobre la base de las referidas ideas se comprende el motivo por el cual parte de la doctrina entiende a la planificación como un mecanismo para “ordenar” la actividad pública y “racionalizar la intervención estatal, de modo que obedezca a un programa de acción en vez de constituir una serie de políticas desvinculadas”⁴⁸. De ahí que la planificación brinde sistematicidad a las decisiones de la Administración, buscando evitar la arbitrariedad o imprevisión por parte de los funcionarios públicos⁴⁹.

Por otra parte, en el ámbito estatal, la planificación también se relaciona con conceptos actuales como los de “gobierno abierto” y “buena administración”. El término “gobierno abierto” hace referencia, principalmente, al cumplimiento del principio de transparencia por parte del Estado. En ese sentido, se pretende que el aparato público se asiente sobre instituciones eficaces, responsables, que garanticen la participación ciudadana y rindan cuentas respecto de su gestión⁵⁰. Según las Naciones Unidas, “el gobierno abierto no es una variable más a tener en cuenta dentro del espectro de políticas de un Estado, el gobierno abierto es una nueva forma de gestión pública”⁵¹, que debe articular el presupuesto, la inversión, la ejecución, el seguimiento y la evaluación de políticas, así como, evidentemente, la planificación.

Entonces, una gestión pública efectiva, basada en el gobierno abierto, debe orientarse a considerar a la ciudadanía como protagonista en el proceso de planificación. Esta idea contribuye a que la planificación sea el producto de un acuerdo colectivo acerca de la idea de desarrollo, donde confluyen los intereses públicos y privados, lo cual da lugar a la creación de un sentido de pertenencia respecto de un país, no solo por lo que es, sino por lo que aspira a ser⁵².

Por su parte, la “buena administración” “implica para las administraciones públicas servir objetivamente a la ciudadanía, realizar su trabajo con racionalidad, justificar sus actuaciones y que estas se dirijan continuamente al interés general considerando en todo momento la mejora permanente e integral de las condiciones de vida de las personas”⁵³. Lo anterior se relaciona directamente con la planificación, pues mediante esta herramienta el poder ejecutivo determina las metas que debe perseguir a largo plazo y prioriza su cumplimiento, alcanzando así transparencia y objetividad en su gestión. De conformidad con la citada definición, sería imposible concebir una Administración que direccione su actuación hacia el servicio del bienestar general sin una adecuada planificación de su actividad.

Las referidas ideas dan lugar a una conceptualización de una Administración alejada del modelo tradicional y caracterizada por una gestión pública estratégica. Esta gestión moderna se refiere al abandono de una rama ejecutiva estática, para acoger la idea de una Administración que, además de ser reactiva frente a problemas actuales, mediante la racionalización de su actividad, se anticipa a problemas futuros⁵⁴ y define una misión y una visión a efectos de lograr objetivos estratégicos coherentes con el interés público⁵⁵.

En la Administración Pública actual se destaca la planificación como el mecanismo jurídico más importante para impulsar el desarrollo económico de una nación (planificación económica); para organizar y ordenar el territorio, logrando una funcionalización del espacio mediante la reglamentación y el control de las actividades sociales y económicas sobre el mismo (planificación territorial)⁵⁶; para definir las directrices de un manejo adecuado de los recursos naturales a fin de incorporar la sostenibilidad a los procesos de desarrollo⁵⁷ (planificación ambiental), y para promover la calidad de vida y garantizar a largo plazo los derechos humanos de la ciudadanía (planificación social⁵⁸).

Hasta ahora se ha hecho referencia, particularmente, a la planificación como actividad administrativa, sin embargo, esta no es la única manifestación de la planificación en el ámbito público. De hecho, en la esfera estatal, la planificación se puede erigir como actividad y como instrumento de la Administración.

Por una parte, al hablar de planificación como actividad administrativa nos referimos al supuesto en el cual, dentro de la organización del Estado, se crea una entidad cuya única función y fin último corresponde a la planificación; o, en su defecto, cuando los países no cuentan con una entidad que cumpla exclusivamente con esta función, los mismos destinan a una entidad para que la cumpla junto con otras funciones correlacionadas. Ejemplo del primer caso corresponde a Colombia, que cuenta con un departamento administrativo, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público, que depende directamente de la Presidencia de la República y cuya función exclusiva es la planificación. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) es una entidad eminentemente técnica, siendo “el centro de pensamiento del Gobierno Nacional que coordina, articula y apoya la planificación de corto, mediano y largo plazo del país, y orienta el ciclo de las políticas públicas y la priorización de los recursos de inversión”⁵⁹. El DNP “impulsa la implantación de una visión estratégica del país en los campos social, económico y ambiental, a través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas colombianas, el manejo y asignación de la inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del Gobierno”⁶⁰.

En el mismo sentido, elMinisterio de Planificación del Desarrollo de Boliviatiene como función principal la implementación del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) y apoya a las entidades estatales en la planificación de la gestión pública plurinacional⁶¹. Por su parte, Ecuador creó en 2019 la Secretaría Técnica de Planificación “Planifica Ecuador”, adscrita a la Presidencia de la República y encargada de la planificación nacional, cuya misión es contribuir “al crecimiento económico y desarrollo sostenible del país, en el mediano y largo plazo, consolidando la planificación prospectiva y el ciclo de las políticas públicas”⁶².

Argentina y Panamá son ejemplos del segundo supuesto planteado, ya que no cuentan con una entidad cuya función sea únicamente planificar y tienen dicha tarea encomendada a sus ministerios. El Ministerio de Obras Públicas de Argentina, además de garantizar la implementación de las obras públicas y la política hídrica nacional, es el responsable de la planificación en el país. Esta entidad cuenta con la Secretaría de Planificación Territorial y Coordinación de Obra Pública, la cual “permite integrar gran parte del ciclo de la inversión pública, desde la información y la planificación, hasta la materialización de las obras y el monitoreo del resultado”⁶³. Así mismo, el Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá tiene funciones en materia presupuestaria, de finanzas públicas, de administración pública y de economía, inversiones públicas y desarrollo social, y también cumple un rol prioritario dentro del proceso de planificación, pues formula la política económica y social, y provee los recursos para la ejecución de los planes y programas del Gobierno⁶⁴.

Por otra parte, cuando nos referimos a la planificación como instrumento de la Administración ya no hacemos alusión a las entidades estatales que se dedican exclusiva o principalmente a planificar, sino a aquellas que tienen funciones diversas pero utilizan la planificación como herramienta clave para desarrollarlas. Ejemplos de lo anterior corresponden a la planificación en el ámbito de la contratación estatal y a la planificación sectorial.

En la contratación estatal, la planificación se erige como uno de los deberes más importantes de las entidades contratantes, para evitar su improvisación en la fase precontractual. La Administración está obligada a garantizar que los contratos administrativos satisfagan efectivamente las necesidades y prioridades del interés público. Así, es deber de las entidades realizar estudios técnicos, financieros y jurídicos antes de la celebración de un contrato, a efectos de determinar su viabilidad y, luego, con base en los mismos, precisar el objeto del contrato, las obligaciones de las partes y la distribución de riesgos⁶⁵.

Adicionalmente, también se exige la planificación en el marco de la actividad sectorial. Colombia es un gran ejemplo de lo anterior, pues mediante el Decreto 270 de 2017 se obligó a todos los ministerios y departamentos administrativos, que en razón de sus funciones deben preparar proyectos de decretos y resoluciones para la firma del Presidente, a publicar cada año un proyecto de “Agenda Regulatoria”⁶⁶ con la lista de las regulaciones específicas de carácter general que previsiblemente deban expedirse en el año siguiente. La publicación de la Agenda Regulatoria, además de favorecer la planificación sectorial, materializa el principio de transparencia y permite a la ciudadanía participar en el proceso de formación de los proyectos reglamentarios.

De lo expuesto hasta ahora podemos concluir que la adaptación del concepto de planificación dentro de los confines del derecho administrativo no implica la mutación de los elementos esenciales de la institución, pero sí el despliegue de características propias de la misma. Por una parte, a diferencia de la empresa privada, la Administración Pública pretende que los cambios generados gracias a la planificación se dirijan no solo hacia el interior de la organización, sino especialmente hacia su exterior, es decir, que impacten positivamente a la sociedad civil. Por otra parte, en el contexto estatal, la planificación también se ha fortalecido en virtud de conceptos actuales como los de “gobierno abierto” y “buena administración”, propios de la gestión pública estratégica, y ha adquirido la naturaleza tanto de actividad como de instrumento administrativo.