Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 105

El ordenamiento jurídico colombiano prevé la existencia de una multiplicidad de instrumentos que permiten la planificación del territorio, todos los cuales, por supuesto, son aplicables y tienen una compleja influencia en las infraestructuras públicas con incidencia local. Así, si bien el instrumento principal es el plan de ordenamiento territorial, también es frecuente encontrar instrumentos complementarios o accesorios de planificación, algunos de ellos locales y otros nacionales, todo lo cual hace que exista un complejo entramado normativo que se concreta, en algunos casos, en medidas restrictivas para el desarrollo de infraestructura que son aplicables tanto a la Administración o al particular que pretende su desarrollo como a la Administración que da la habilitación para la intervención del suelo; y, en otros eventos, en instrumentos que simplemente limitan las decisiones administrativas de desarrollo de infraestructura propia, pública de iniciativa privada o pública de propiedad privada⁷¹.

Por supuesto, el punto de partida, por ser el instrumento de planificación por excelencia, es el plan de ordenamiento territorial. Este plan, de acuerdo con el artículo 9.º de la Ley 388 de 1997, es “el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio”, de tal manera que es la herramienta que “supedita todas las acciones y determinaciones (públicas o privadas) que se emprendan en el territorio”⁷². De tal manera que, concretamente frente a las infraestructuras públicas, el plan de ordenamiento territorial es la herramienta que determina su ubicación dentro de la geografía municipal y, a la vez, constituye el instrumento que les impone límites en su desarrollo, buscando con ello armonizar la existencia de tales infraestructuras con los demás elementos del entorno municipal y también con los intereses colectivos a efectos de lograr un desarrollo equilibrado del territorio municipio⁷³.

En la regulación detallada de los planes de ordenamiento territorial que se encuentra en la Ley 388 de 1997 se advierte que la infraestructura pública de diversa clase constituye un elemento que se encuentra permanentemente presente, lo cual revela su importancia dentro de la ordenación del territorio. A ese respecto, podemos destacar las siguientes normas:

– En primer lugar, en el artículo 12, al señalarse el contenido del componente general del plan de ordenamiento territorial, se prevé que su contenido estructural debe establecer, en general, “la estructura urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran escala” (num. 2), entendiendo esa estructura como “el modelo de ocupación del territorio que fija de manera general la estrategia de localización y distribución espacial de las actividades, determina las grandes infraestructuras requeridas para soportar estas actividades y establece las características de los sistemas de comunicación vial que garantizarán la fluida interacción entre aquellas actividades espacialmente separadas” (parag. 1). De manera más específica, en ese contenido estructural se deben especificar “los sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural y su articulación con los respectivos sistemas regionales” (num. 2.1), así como “la localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos para garantizar adecuadas relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y rurales” (num. 2.4).

– Por su parte, en el artículo 13, cuando se determina el contenido del componente urbano del plan de ordenamiento territorial, se señala que este debe incluir “la localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras” (num. 2).

– De la misma manera, respecto del componente rural del plan de ordenamiento territorial, el artículo 14 dispone que el mismo debe contener, entre otros, “la identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social” (num. 5).

– Finalmente, en el programa en ejecución de los planes de ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo 18, “se definirán los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período correspondiente”.

De acuerdo con el anterior contenido legal de los planes de ordenamiento territorial, es evidente que se trata de un instrumento que marca una influencia muy importante en el desarrollo de la infraestructura pública con incidencia local, pues (i) identifica la infraestructura pública requerida durante el periodo de vigencia; (ii) señala los proyectos concretos de infraestructura que deberán ser desarrollados en ese mismo periodo, y (iii) determina la ubicación geográfica de las infraestructuras, equipamientos urbanos y redes de servicios públicos. Con dicho contenido, el plan de ordenamiento territorial, de una parte, constituye un instrumento de fomento de inversiones públicas y privadas en el desarrollo de la infraestructura pública con incidencia local, pero, de otra, se erige como una limitación a la iniciativa privada y aun pública para la construcción o instalación de esa infraestructura, en tanto que no solo prioriza tipos de infraestructura por desarrollar, sino que establece su ubicación, imponiendo con ello barreras al ejercicio de la libertad económica general.

Visto así, parecería que son los municipios quienes tienen el monopolio de la planificación del desarrollo de la infraestructura pública con incidencia local –excluyendo únicamente los llamados “grandes proyectos de infraestructura”– y, por lo mismo, que el crecimiento de la infraestructura depende de decisiones atomizadas de cada uno de los distritos y municipios, lo cual iría en desmedro de la idea de red asociada al concepto de infraestructura e impediría que los intereses nacionales fueran también tenidos en cuenta en esta materia.

No obstante, tal visión resulta ciertamente exagerada, pues es claro que en la regulación legal de los planes de ordenamiento territorial también se consagra el concepto de “determinantes”, el cual precisamente tiene como objetivo garantizar la conciliación entre los intereses locales y los intereses nacionales, y evitar que la visión local sea lo único relevante en la ordenación del territorio, conciliando de esta manera la autonomía de las entidades territoriales con el carácter unitario del Estado colombiano⁷⁴. De acuerdo con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, dichos determinantes deben ser tenidos en cuenta por los distritos y municipios en la elaboración de sus planes de ordenamiento territorial, los cuales “constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia”, según la misma norma.

Al respecto, la doctrina ha expresado que “los POT son el instrumento para ejercer la competencia constitucional de los municipios de reglamentar los usos del suelo, bajo los parámetros establecidos en la ley, la Constitución, las determinantes y normas de mayor jerarquía explícitamente consideradas”⁷⁵, ratificando de ese modo que la presencia de tales “determinantes” es el mecanismo ideado por el legislador para conciliar el carácter unitario del Estado, la autonomía de las entidades territoriales y las competencias constitucionales del municipio para la reglamentación de los usos del suelo. Así, tales “determinantes” serán reglas de superior jerarquía a las cuales estarán sometidas las autoridades municipales al momento de la adopción de los planes de ordenamiento territorial, reglas que tienen un carácter preeminente⁷⁶.

En lo que interesa a la infraestructura pública con incidencia local, es preciso destacar que dentro de los “determinantes” de los planes de ordenamiento territorial se encuentra “el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia” (art. 10-3 de la Ley 388 de 1997). Lo anterior implica que las autoridades municipales, al momento de adoptar los planes de ordenamiento territorial, no son tan libres respecto de la identificación y ubicación geográfica de las infraestructuras públicas básicas –especialmente en materia de infraestructura de transporte– y las redes de algunos servicios públicos, pues al respecto dependerán de las directrices y decisiones nacionales, en la medida en que, respecto de esas instalaciones, existe un interés nacional que requiere ser conciliado con los intereses locales.

Además, respecto de ciertos tipos de infraestructura, la ley ha venido creando instrumentos de planificación que, de alguna manera, también vinculan a las autoridades territoriales en el ejercicio de sus propias funciones de planeación y ordenación del territorio. Así, por ejemplo, el artículo 2.º de la Ley 1.ª de 1991 hace referencia a los planes de expansión portuaria, el artículo 15 de la Ley 105 de 1993 prevé la existencia de los planes de expansión de la infraestructura vial y el artículo 1.º de la Ley 1083 de 2006 crea los planes de movilidad sostenible y segura, que constituyen herramientas nacionales de planificación del desarrollo sectorial de esas infraestructuras, herramientas que, en nuestro criterio, deben entenderse como parte del “determinante” señalado en el artículo 10-3 de la Ley 388 de 1997 y, por lo mismo, reglas a las cuales deben someterse las autoridades municipales en la adopción de los planes de ordenamiento territorial.

Como puede verse, la afirmación inicial de que los municipios tienen el monopolio de la planificación del desarrollo de la infraestructura pública con incidencia local no puede entenderse en sentido absoluto, pues lo cierto es que el sistema sobre el cual se diseñan los planes de ordenamiento territorial prevé un muy importante protagonismo de las instancias nacionales, hasta el punto de que la planeación sectorial de la infraestructura, específicamente de la infraestructura de transporte y de servicios públicos domiciliarios –lo que excluye a las telecomunicaciones–, resulta jerárquicamente superior y, a la vez, vinculante para las autoridades municipales en el ejercicio de sus funciones de ordenación del territorio.

Finalmente, es preciso advertir que las autoridades municipales igualmente tienen la posibilidad de que, en desarrollo de su autonomía, puedan diseñar instrumentos de planeación y ordenación del territorio que resultan complementarios de los planes de ordenamiento territorial. Al respecto, la doctrina ha expresado que el municipio puede, “en cumplimiento los determinantes de mayor jerarquía del ordenamiento […] y teniendo en cuenta los contenidos mínimos del POT que establece la Ley 388 de 1997 y su jerarquía normativa, crear nuevos instrumentos de planificación que desarrollen, complementen y precisen el POT”⁷⁷.

De cara a la infraestructura, los instrumentos complementarios de planificación que más comúnmente se encuentran son los planes maestros, que suelen ser sectoriales y versan tanto sobre infraestructura del correspondiente sector como sobre la actividad a cargo del Estado al respecto. Así, es común que los planes de ordenamiento territorial creen planes maestros de espacio público, planes maestros de servicios públicos, planes maestros de infraestructura educativa o planes maestros de movilidad.

Las particularidades de estos planes maestros se concretan, en primer lugar, en que tienen un contenido heterogéneo, el cual depende de la forma en que el respectivo concejo municipal prevea su existencia dentro del correspondiente plan de ordenamiento territorial. Además, sin perjuicio de la manera en que hayan sido conceptualizados en el correspondiente plan, dichos planes maestros suelen tener mandatos dirigidos exclusivamente a la Administración Pública y a los particulares, por lo que no deben entenderse como límites directos a la actividad privada, sino como mecanismos para encauzar las actuaciones administrativas y limitar su discrecionalidad, los cuales, en todo caso, de alguna manera y de forma indirecta, resultan generando límites a la actuación privada, en la medida en que la responsabilidad de la planeación y regulación de la infraestructura pública continúa en manos del Estado, haciendo que los mandatos de los planes maestros condicionen las decisiones administrativas de cara a las iniciativas privadas que requieren de autorización administrativa, como ocurre, por ejemplo, con las iniciativas privadas para celebrar contratos que instrumenten esquemas de asociación público-privada en los términos de la Ley 1508 de 2012.