Читать книгу Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano: competencias, instrumentos de planificación y desafíos - Varios autores - Страница 76

Dilucidado someramente el concepto, la naturaleza jurídica y el alcance de los POD, es necesario entender su contenido, su proceso de formulación, adopción e implementación de conformidad con los lineamientos de la Comisión de Ordenamiento Territorial, para determinar si actualmente en Colombia existe un régimen jurídico sustancial de creación y de articulación de estos instrumentos.

Para el efecto es indispensable comprender el relacionamiento que estos instrumentos tienen con otras herramientas de planificación de carácter local, departamental y nacional. Se tomará como caso de estudio al departamento de Valle del Cauca, pionero en la expedición de un POD.

Es importante aclarar que dicho estudio se realizará con base en los lineamientos de la Comisión por no contarse con un desarrollo legislativo de este instrumento de planificación ni, por tanto, con un régimen jurídico debidamente articulado, lo que suscita múltiples problemas de interpretación y vacíos para la ejecución de las competencias departamentales.

El Acuerdo 10 de 2016 sugiere que el contenido de los POD debe estructurarse alrededor de cuatro aspectos cardinales: 1) las directrices y orientaciones con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, especialmente en áreas de conurbación; 2) las políticas de asentamiento de poblaciones; 3) las directrices y orientaciones para la localización de infraestructura físico-social, que genere ventajas de competitividad para la región, y 4) la integración y orientación de la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales con los planes de los municipios y los grupos étnicos. Esto bajo un enfoque multisectorial que involucra todos los componentes de un territorio: el medio ambiente, la estructura ecológica, la gestión del riesgo de desastres, el patrimonio cultural, el desarrollo rural, la adaptación al cambio climático, los servicios públicos, el equipamiento de escala departamental y los planes de desarrollo metropolitano, entre otros asuntos de la escala intermedia.

En cierta medida, los POD tienen una similitud temática con los POT, porque ambos instrumentos tienen por objeto la planificación de un territorio determinado, si bien desde enfoques de desarrollo y competencias diferentes. Es aquí donde cobra relevancia el artículo 10 de la Ley 338 de 1997, en el que se establecen los determinantes para la elaboración de los POT, definiéndose estos como normas de superior jerarquía³⁶, que tienen un efecto vinculante sobre las acciones que se tomen o se ejecuten dentro de un espacio territorial determinado. Sin embargo, esta afirmación debe acompasarse con la interpretación que realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-138 de 2020.

En el caso de los municipios, para la estructuración de los POT se tienen en cuentan estos determinantes, que se relacionan con temas de conservación y protección ambiental, de recursos naturales, de prevención de amenazas y riesgos naturales, de patrimonio cultural, de infraestructura, de servicios públicos, así como con los planes integrales de desarrollo metropolitano.

Sobre este punto, el Acuerdo 10 de 2016 recomienda armonizar el contenido de los POD con los determinantes de los POT, recomendación que genera múltiples interrogantes respecto de su aplicación, principalmente porque se están homologando condicionamientos adoptados a una lógica municipal, lo que para algunos podría provocar incompatibilidades con el nivel intermedio.

Sin perjuicio de lo anterior, los determinantes no tienen un alcance exclusivamente municipal sino que, por el contrario, trascienden la esfera local, debido a la magnitud de los sectores que se pretende ordenar y proteger, como ocurre en materia medioambiental y en la gestión de los riesgos de desastres, entre otras materias que son abordadas desde una perspectiva supralocal³⁷.

Por esta razón, resulta necesario que el legislador se pronuncie sobre los determinantes aplicables a los POD: sobre si son los mismos que se tienen en cuenta para la formulación de los POT o si, por el contrario, se deben crear normas superiores más ajustadas a una óptica departamental.

También, el Acuerdo 10 de 2016 recomienda que para la elaboración de los POD se siga un procedimiento compuesto por cinco etapas: 1) una fase de alistamiento institucional, en la que se recopila toda la información necesaria para estructurar la herramienta y se establecen todos los mecanismos de participación entre actores involucrados; 2) una fase de diagnóstico del territorio, en la que se identifican los elementos estructural del territorio; 3) una fase de formulación, en la que se construye colectivamente la visión de territorio a largo plazo; 4) una fase de adopción, en la que se plasma el instrumento por medio de una ordenanza departamental, y 5) una fase de implementación, en la que se hace el seguimiento, la evaluación y el control sobre la inclusión de los POD en otros instrumentos de planificación.

En relación con la duración y la financiación de los POD, se sugiere un término de 16 años como mínimo y la utilización del sistema general de regalías o la suscripción de contratos plan con la Nación o los municipios. En igual sentido, se recomienda la revisión y ajustes de los POT de forma excepcional, atribución que resulta a todas luces preocupante y problemática, porque no tiene una consagración de orden legal e interfiere en el ejercicio de la autonomía local, sin que existan mecanismos de coordinación administrativa.

Se debe reiterar que los aspectos anteriores son simples recomendaciones, que carecen de efectos vinculantes y que hacen palpable la diferencia entre la planificación local y la planificación del nivel intermedio, puesto que en la primera sí existe un marco procedimental y sustancial definido.