Читать книгу Regulación del sistema eléctrico - Cristina Gil-Casares Cervera - Страница 15

Cuando definimos el sistema eléctrico como una realidad económica, la pregunta inmediata es: ¿quién presta el servicio? Hemos esbozado lo que ha ocurrido en el pasado: cómo se ha fundado teóricamente en categorías de servicio público, aunque, en realidad ha dejado la prestación de las actividades a la empresa privada, asumiendo, eso sí, una gestión directa a través de determinadas sociedades en las que el Estado participaba, bien para suplir la insuficiencia de los agentes privados, bien para gestionar aspectos claves del sistema.

Hoy, sin embargo, la clave para entender cómo se desempeña el servicio es el reconocimiento de la libre iniciativa empresarial. La LSE de 2013, como lo hacía la de 1997, parte de este principio fundamental. Dice así el artículo 2.1:

«Artículo 2. Régimen de las actividades.

1. Se reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica reguladas en la presente ley sin perjuicio de las limitaciones que se pudieran establecer para las actividades que tengan carácter de monopolio natural».

Lo contrario a la libre iniciativa no es el monopolio, es la gestión pública –directa o indirecta–. Por ello, se trata de una declaración de principio que se opone a la anterior declaración de servicio público. El principio no implica que cualquier sujeto pueda desempeñar cualquier actividad sin límite alguno, sino que no va a ser el Estado el que retenga la titularidad de la actividad; además, como hemos visto, ya no asume la gestión: no es sólo que no haya sociedades públicas –ni REE ni ENDESA lo son ya, como es sabido–, es que incluso aquellas actividades que tienen una vinculación fundamental con la ordenación –la gestión técnica del sistema y la gestión del mercado– se atribuyen ahora a sociedades mercantiles. Estas decisiones son importantes: vistas las cosas sin perspectiva histórica, nada hubiera parecido más natural que encomendar ambas actividades, como manifestación primera del fin público inherente a la ordenación del sistema, a órganos o sociedades estatales. Pero no se ha hecho así. En definitiva, el servicio eléctrico se presta por agentes privados, que desempeñan todos los servicios: desde los abiertos a la libre competencia hasta los de operación del sistema (gestión del mercado y del sistema), pasando por los monopolios naturales.

Ello no lleva a desconocer un interés general en la prestación del servicio, sino a gestionarlo con técnicas distintas a las del servicio público, más presentes en momentos anteriores en otros sectores de la actividad económica36. Por ello, el servicio se caracteriza como de interés económico general, y se establecen, desde el artículo 1 de la LSE, unos fines públicos que constituyen el objeto de la regulación, como a hemos visto.

De nuevo, la necesidad de combinar ambos elementos, el reconocimiento de la libre iniciativa y la competencia en el mercado, por una parte, y el cumplimiento de los fines públicos, constituye otro de los retos del régimen del sector eléctrico.

Como veremos con más detenimiento en capítulos posteriores, el concepto de servicio de interés económico general (SIEG) no es desconocido en el derecho comunitario. No obstante, este concepto se traza en dicho ordenamiento a la regulación de las ayudas de Estado, lo que lleva a la Comisión, por ejemplo, en una Comunicación de 2012, a señalar que el concepto de SIEG no resulta de aplicación cuando el servicio puede prestarse en condiciones de mercado, esto es, sin compensación. De alguna manera, el concepto de SIEG presupone dos cosas: un servicio que se puede prestar en condiciones de mercado a pesar de los fines públicos que concurren en él (lo que implica la renuncia al modelo tradicional del concesionario), pero al mismo tiempo la insuficiencia del mercado para permitir el cumplimiento de dichos fines públicos, debiéndose recurrir por ello algunas excepciones a los principios de libre competencia (y esto es lo que pone en juego las normas comunitarias de ayudas de Estado)37.

En el derecho interno, el concepto permite destacar, al mismo tiempo, los rasgos en común y diferenciadores con la idea de servicio público. Comunes, porque en ambos casos hay un interés general que presiden la ordenación del sistema; pero diferentes, porque ya no se trata de un servicio que se califica como propio del Estado –como público en sentido subjetivo–, sino que se abre a la libertad de empresa, y en la que, a menudo, el Estado renuncia a la gestión, pero no a la regulación.