Читать книгу Derecho financiero y tributario - Francisco M. Carrasco González - Страница 37

Después del análisis de los criterios sustantivos sobre el reparto de la carga tributaria, pasamos al estudio de las reglas formales para el establecimiento de los tributos. La primera de estas reglas sobre la producción normativa en materia tributaria es la del principio de legalidad tributaria, que aparece como la clave de bóveda del edificio de fuentes del Derecho en este ámbito. Según dicho principio, podemos decir abreviadamente, es necesaria una Ley formal para el establecimiento de tributos. Se habla, en este sentido, de reserva de ley, aunque por nuestra parte preferimos la denominación de principio de legalidad, que consideramos más ajustada que la indicada de reserva de ley, originada históricamente en un ambiente político-constitucional distinto del actualmente vigente en nuestro país y en el resto de los sistemas constitucionales. No obstante, en el lenguaje actual ambas expresiones se usan como sinónimos.

El principio de legalidad tributaria se encuentra establecido en el artículo 31.3 CE, que, como hemos visto, requiere que las prestaciones personales o patrimoniales sean establecidas con arreglo a la ley. Dicho principio es recalcado, con relación expresa a los tributos, por el artículo 133.1 CE, que dice que el poder tributario del Estado se ejercerá mediante Ley, y en el artículo 133.3 CE, en relación a los beneficios fiscales en los tributos del Estado.

Se trata de una norma que se encuentra en el nacimiento del régimen constitucional y que es esencial en el esquema de separación de poderes. En cuanto a su fundamento, tradicionalmente se ha identificado en este principio la exigencia de autoimposición o consentimiento del impuesto a través de la representación de los contribuyentes. No taxation without representation es un lema clásico del parlamentarismo inglés, que suele repetirse a este respecto. Igualmente puede citarse la Declaración Francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano, que habla del derecho de aprobar la contribución por sí mismos o a través de representantes.

Aparte de su significado político en el esquema constitucional de división de poderes, esta exigencia de autoimposición se ha ligado durante mucho tiempo a la garantía estrictamente individual frente a las intromisiones arbitrarias en la esfera de libertad y propiedad del ciudadano. Dentro del conjunto de valores del Estado Social y Democrático de Derecho de nuestra Constitución, es necesario, sin embargo, reconocer al principio de legalidad tributaria un significado o fundamentación plural.

Por un lado, ciertamente, la función de garantía individual a que hemos hecho referencia. Pero junto a este carácter garantista estrictamente individual, el principio de legalidad debe ser visto también –e incluso de manera prevalente o principal– como una institución al servicio de un interés colectivo: el de asegurar la democracia en el procedimiento de imposición o establecimiento de las vías de reparto de la carga tributaria. Lo que ha querido el constituyente es que el juicio sobre el reparto de la carga tributaria sea establecido por el órgano que mejor asegura la composición de intereses contrapuestos en el mencionado reparto.

Un refuerzo de esta forma de ver el principio de legalidad lo ofrece la propia CE, al recalcar que dicho principio se aplica a las exenciones o beneficios fiscales. Lo cual tiene todo su sentido en función de la exigencia de que acabamos de hablar y, en cambio, carece del mismo si el principio de legalidad se reduce a garantía individual.

Además de esta exigencia de democracia o representación, se puede hablar también de una garantía de igualdad o tratamiento uniforme para los ciudadanos, conteniendo dentro de límites precisos las disparidades de la carga fiscal entre los diferentes municipios, asegurando, como dice el TC, «la unidad del sistema tributario en todo el territorio nacional como indeclinable exigencia de la igualdad de los españoles» (STC 19/1987). Esta doble garantía es la que explica, como ha señalado el TC en la Sentencia citada, que las Corporaciones locales, a pesar de contar con asambleas electivas, no puedan establecer sus propios tributos si no es en base a una previa y precisa habilitación legal. Lo mismo no se aplica, sin embargo, a las Comunidades Autónomas, dotadas de potestad legislativa.

Una última exigencia que puede conectarse con el principio de legalidad es la de seguridad jurídica o certeza del Derecho. En la doctrina clásica (desde la que se considera como obra fundacional de la Economía Política, La Riqueza de las Naciones, de Adam Smith) se había advertido tradicionalmente la existencia de este postulado de la imposición, que exige que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales. Desde el punto de vista jurídico, puede considerarse que esta exigencia se halla incorporada en parte en el principio de legalidad. La CE, por otra parte, más allá del ámbito tributario, conecta el principio general de legalidad en la actuación de los poderes públicos con la garantía de seguridad jurídica (art. 9). Se trata, en todo caso, de un valor que, como tendremos ocasión de señalar, no tiene en relación a los tributos, un valor absoluto, pudiendo ceder ante otras exigencias.

En resumen, podemos decir que el principio de legalidad tributaria tiene una fundamentación no unívoca sino plural, aunque, dentro de las exigencias o razones que abonan dicho principio, sobresale, a nuestro juicio, la que hemos mencionado en segundo lugar, es decir, la relativa a la garantía de democracia (pluralismo, respeto de las minorías, publicidad) en el procedimiento de establecimiento de los tributos.