Читать книгу Derecho financiero y tributario - Francisco M. Carrasco González - Страница 41

Establecido que la Ley debe intervenir en el establecimiento de la disciplina de los elementos esenciales del tributo, se trata ahora de determinar cuál debe ser el alcance o profundidad de esta intervención. O, en otros términos, establecer qué es lo que ha querido decir el constituyente al ordenar que los tributos y demás prestaciones de carácter público se establezcan «con arreglo a la Ley».

En relación a esta cuestión, la doctrina ha solido distinguir, al tratar de manera general la institución de la reserva de ley en la Constitución, entre reserva absoluta y meramente relativa. En el primer supuesto, la Ley debe llevar a cabo de manera acabada la completa regulación de la materia a ella reservada, sin dejar espacio para la integración de su disciplina por una fuente distinta. En cambio, en el caso de la reserva relativa, la Ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida, en todo o en parte, por una fuente secundaria.

En el caso de la reserva del artículo 31.3 CE, del principio de legalidad tributaria, ¿estamos ante una reserva absoluta o relativa? La generalidad de la doctrina y el propio TC entienden que se trata de una reserva meramente relativa. El fundamento para esta conclusión se encuentra en primer lugar en la propia letra del precepto, que no habla de establecimiento por Ley, sino «con arreglo a la Ley». Pero, además de esto, hay que decir, como argumento principal, que las razones que hemos citado como fundamento del principio de legalidad tributaria resultan, en general, suficientemente respetadas con el esquema de articulación normativa propio de la reserva relativa. Más aún: en relación con determinados tributos, como son los de los entes locales, dicho modo de articulación es el único que permite cohonestar las exigencias propias del principio que estamos considerando con las derivadas del otro, igualmente constitucional, de la autonomía financiera local (art. 142 CE), que aconseja en este concreto ámbito que las Corporaciones locales disfruten de una cierta capacidad de opción, en cuanto a la configuración de sus propios tributos, aun dentro de los márgenes establecidos por la Ley.

La calificación de la reserva de ley del artículo 31.3 CE como reserva relativa constituye una doctrina asentada en numerosas Sentencias del TC. Un resumen de esta doctrina se encuentra en la STC 102/2005, de la que extraemos los siguientes puntos:

«Conforme a constante doctrina de este Tribunal, la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante ley (por todas, SSTC 6/1983, de 4 de febrero (RTC 1983, 6), FJ 5; y 150/2003, de 15 de junio, FJ 3)».

También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, y siempre que la colaboración se produzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad (entre otras, SSTC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5; y 150/2003, de 15 de junio, FJ 3, por ejemplo).

«La reserva de ley en materia tributaria no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo», sino que «[el] grado de concreción exigible a la ley es máximo cuando regula el hecho imponible» y es menor «cuando se trata de regular otros elementos», como el tipo de gravamen y la base imponible (STC 221/1992, de 11 de diciembre (RTC 1992, 221), FJ 7).

De la doctrina que acabamos de resumir interesa destacar, a nuestro juicio, dos puntos fundamentales. El primero es el relativo a que en los casos en que la propia ley contempla que su normativa sea completada por una fuente secundaria, la ley debe prever con suficiente determinación los límites dentro de los cuales ha de moverse la fuente secundaria, de manera que el tributo pueda decirse establecido «con arreglo a la ley». No son admisibles las habilitaciones «en blanco», sino que la intervención del reglamento ha de producirse «en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad».

Generalmente, lo que se remite a la fuente secundaria es la decisión sobre aplicar o no un tributo previamente regulado en la Ley o bien el establecimiento o modificación de su cuantía. En este caso, dicha cuantía debe estar predeterminada dentro de límites precisos susceptibles de ser controlados. Esta predeterminación puede hacerse bien con el señalamiento de cuantías máximas y mínimas expresas o bien mediante el recurso a conceptos indeterminados, como, p. ej., que el importe de la prestación no puede superar el coste del servicio.

La segunda precisión que es necesario hacer es que el recurso al esquema de la reserva relativa debe obedecer a justificaciones racionales, como la que hemos indicado en el caso de los tributos locales (que es el supuesto principal), o las derivadas de la propia naturaleza de determinados tributos, como es el caso de las tasas. Es lo que dice el TC cuando subraya que la colaboración del reglamento resulta admisible «siempre que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley».

Un resumen de la doctrina del TC sobre estos extremos, en particular sobre la diferencia entre ordenanzas locales y reglamentos estatales a los efectos que nos ocupan, puede encontrarse en el Auto 123/2009: «Por tanto, “el ámbito de colaboración normativa de los municipios, en relación con los tributos locales, [es] mayor que el que podría relegarse a la normativa reglamentaria estatal”, por dos razones: porque “las ordenanzas municipales se aprueban por un órgano –el Pleno del Ayuntamiento– de carácter representativo”; y porque “la garantía local de la autonomía local (arts. 137 y 140 CE) impide que la Ley contenga una regulación agotadora de una materia –como los tributos locales– donde está claramente presente el interés local” (STC 132/2001, de 8 de junio (RTC 2001, 132), F. 5)».