Читать книгу Derecho financiero y tributario - Francisco M. Carrasco González - Страница 38

En relación con la determinación del ámbito del principio de legalidad tributaria, es necesario responder a dos diferentes cuestiones: a) cuáles son las prestaciones que se encuentran amparadas por la garantía del principio de legalidad; b) cuáles son los elementos de la prestación que deben ser regulados en base a dicho principio.

En cuanto a la primera de las cuestiones, nuestro texto constitucional, siguiendo el ejemplo italiano, ha seguido un criterio de máxima amplitud, empleando, en lugar del término tributo, el de prestación personal o patrimonial de carácter público.

Así pues, dejando de lado las prestaciones personales (que escapan a nuestro ámbito de estudio), quedan dentro del principio de legalidad las prestaciones patrimoniales públicas establecidas, es decir, impuestas de manera unilateral, sin concurso de la voluntad del obligado. Dichas prestaciones patrimoniales públicas vienen a coincidir grosso modo con el concepto de tributo al que hemos aludido anteriormente. En el bien entendido de que dicho concepto cubre, no solamente los tributos en sentido técnico o estricto, sometidos a la normal legislación tributaria, sino también otras prestaciones que, siendo sustancialmente tributarias, escapan a la normativa típica de los tributos. El ejemplo más significativo es el de las cotizaciones de Seguridad Social.

Pero más allá de los tributos, incluidos aquellos «impropios» a que nos acabamos de referir, cabría entender que la intervención del legislativo es requerida incluso en relación con ciertos supuestos como las tarifas de contratos de adhesión relativos a servicios públicos esenciales, incluso cuando éstos sean prestados en régimen de Derecho Privado y por entidades no públicas. Ésta es la línea que ha seguido la jurisprudencia constitucional italiana (insistimos en el paralelismo entre nuestro art. 31.3 y el 23 de la Constitución italiana) en relación a las tarifas telefónicas. En parecidos términos se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en nuestro país, en relación a los precios públicos y, en general, en relación con el concepto de prestación patrimonial de carácter público. La importante STC 185/1995 ha mantenido esta línea de razonamiento, que se puede resumir en los siguientes puntos: a) el concepto de prestación patrimonial de carácter público recogido en el texto constitucional es «más amplia y abierta» que la de tributo; b) «la imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es, en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley; por ello, bien puede concluirse que la coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación patrimonial de carácter público»; c) deben considerarse prestaciones coactivas, no sólo aquellas en las que así resulta expresamente de su propio régimen jurídico, sino también aquellas otras en las que, aunque la relación de la que nace el deber de pagar sea fruto de una decisión libre del sujeto, pueda afirmarse que dicha libertad existe sólo formalmente, como sería el caso de los servicios públicos esenciales: en estos casos, dice el TC, la libertad de solicitar el servicio y pagar la contraprestación consiguiente debe considerarse «meramente teórica y, en consecuencia, estamos en presencia de prestaciones patrimoniales de carácter público sometidas a la reserva de ley»; d) las prestaciones patrimoniales públicas deben tener una inequívoca finalidad de interés público, con independencia de la condición pública o privada de quien la percibe.

La Disposición Adicional 1ª de la LGT, modificada por la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, recoge esta distinción entre prestaciones patrimoniales públicas tributarias y no tributarias, aunque sin señalar las notas distintivas entre una y otra categoría, que sí han sido apuntadas por la jurisprudencia. Así, según el TC, una prestación patrimonial pública tendrá naturaleza tributaria sí, habiendo sido coactivamente impuesta, se satisface a un ente público con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, sometiendo a gravamen un presupuesto de hecho revelador de capacidad económica. En cambio, no ostenta esa naturaleza, aquella prestación que, siendo coactiva, no persigue derechamente buscar una nueva forma de allegar medios económicos con los que financiar el gasto público, aunque tenga como efecto económico indirecto el de servir también a esa financiación. Es lo que ocurre con las cargas impuestas a determinados operadores económicos que tienen relaciones con el Estado dentro de un sector regulado, que pretenden más bien efectuar una asignación eficiente y económica de los recursos públicos, como demanda el artículo 31.2 CE.

EJEMPLO 6

En la jurisprudencia constitucional, encontramos diversos ejemplos de prestaciones patrimoniales públicas no tributarias: la prestación patrimonial por incapacidad temporal que debía abonar el empresario al trabajador (STC 182/1997); la deducción sobre la facturación mensual de cada oficina de farmacia por las recetas de especialidades farmacéuticas dispensadas con cargo a fondos de la Seguridad Social o a fondos estatales afectos a la sanidad (SSTC 83/2014, 44/2015 y 62/2015); la aportación de los usuarios en el caso de determinadas prestaciones del Sistema Nacional de Salud (STC 139/2016); o las obligaciones derivadas de la financiación de planes de ahorro y eficiencia energética, impuesta a las empresas productoras del sistema eléctrico (SSTC 167/2016, 196/2016 y 198/2016). En realidad, como ha reconocido el TC, la categoría de prestación patrimonial pública no tributaria no es homogénea en sí misma y su definición se ha realizado por la jurisprudencia por exclusión.

En cualquier caso, a los efectos de la presente exposición, nos interesa fundamentalmente fijarnos en los tributos, que constituyen las «prestaciones patrimoniales de carácter público» por antonomasia.