Читать книгу Derecho financiero y tributario - Francisco M. Carrasco González - Страница 44

Como tales tributos, las tasas se encuentran sometidas al principio de legalidad o de reserva de ley. Sin embargo, la propia conformación de su presupuesto de hecho determina ciertas singularidades en la forma de operar este principio, en comparación con la que se da en el caso de los impuestos.

En el apartado anterior nos hemos referido a que el esquema de la reserva relativa resulta justificado por exigencias de carácter técnico y hemos apuntado, como ejemplo principal, el caso de la regulación de las tasas. Es lo que ha dicho en diversas ocasiones el TC. Citemos otra vez el resumen de la doctrina contenido en la STC 102/2005: «En este sentido hemos puesto de manifiesto “el diferente alcance de la reserva legal, según se esté ante la creación y ordenación de impuestos o de otras figuras tributarias” (STC 19/1987, de 17 de febrero (RTC 1987, 19), FJ 4); y, en la misma línea hemos subrayado la especial flexibilidad de la reserva de ley tributaria cuando se trata de las tasas (STC 37/1981, de 16 de noviembre (RTC 1981, 37), FJ 4); también hemos insistido sobre este particular al precisar que la colaboración del reglamento con la ley puede ser especialmente intensa en el supuesto de las contraprestaciones que, como las tasas, son fruto de la prestación de un servicio o actividad administrativa (STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 5); y, en fin, en nuestros últimos pronunciamientos hemos venido afirmando que resulta admisible una mayor intervención del reglamento en aquellos ingresos “en los que se evidencia, de modo directo e inmediato, un carácter sinalagmático que no se aprecia en otras figuras impositivas” (SSTC 132/2001, de 8 de junio (RTC 2001, 132), FJ 5 y 63/2003, de 27 de marzo (RTC 2003, 63), FJ 4)».

EJEMPLO 8

Las STC 63/2003 analizó la remisión al reglamento de la cuantificación de las tasas portuarias con base en una serie de criterios fijados en la Ley («la política económico-financiera determinada por el Gobierno y a la normativa establecida por el Ministerio» o «los objetivos anuales de gestión»). Pues bien, según el TC, es posible la colaboración del reglamento para la determinación de las cuantías de estas prestaciones, pero el principio de legalidad tributaria exige, al menos, la fijación en la ley de un límite máximo, o de criterios idóneos que permitan circunscribir la actuación del titular de la potestad reglamentaria, para evitar así una actuación discrecional o arbitraria. Los criterios establecidos en este caso eran excesivamente vagos e indeterminados por lo que se declaró la inconstitucionalidad de la remisión reglamentaria.

De manera similar, la STC 102/2005 reitera esta doctrina en relación a tarifas portuarias (que se consideran prestaciones patrimoniales públicas de carácter tributario) cuyas cuantías se remiten al reglamento sin establecimiento de límite alguno en la ley.

En el ámbito de la Hacienda estatal, la Ley de Tasas y Precios Públicos (LTPP) dispone que la creación y determinación de los elementos esenciales deberá realizarse con arreglo a la Ley. Sin embargo, la fijación de la cuantía se remite al Gobierno (Real Decreto), que debe respetar, en todo caso, el límite de que el importe de la tasa no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate y, en su defecto, del valor de la prestación recibida (art. 19 LTPP). Aunque puedan nutrirse dudas sobre este tipo de proceder, el mismo encaja, a nuestro juicio, dentro de las exigencias del principio de legalidad, entendido como reserva relativa. La remisión de la fijación concreta de la cuantía a un Decreto, que no nos parece correcta en el caso de un impuesto (ni siquiera con la señalación de límites máximos y mínimos), puede admitirse en las tasas, dada la índole de su presupuesto de hecho, que implícitamente contiene el límite de la cuantía de la prestación, con lo que la obra del Decreto, en cierta medida, se circunscribe a un ejercicio de la llamada «discrecionalidad técnica» o concreción de un concepto jurídico indeterminado. A mayor abundamiento, debe señalarse que la propia LTPP (art. 20) disciplina rigurosamente el procedimiento de elaboración del Real Decreto correspondiente, cuyo proyecto debe incluir una memoria de los costes presumibles, de manera que sea controlable el respeto del límite en cuestión.

En la Hacienda Local, el TRLRHL contiene dos amplias listas, no exhaustivas, de supuestos de uso especial del dominio público local y de prestación de servicios de competencia local respecto de los cuales se pueden establecer tasas (art. 20), que aún se completan con otra relativa a los supuestos en que no cabe la exacción (art. 21).

En relación con el problema que estamos tratando, adquiere sentido precisamente la definición del concepto de tasa. Basándose en la delimitación del concepto de tasa contenido en la LGT original, la Jurisprudencia ha controlado si las Corporaciones locales procedían realmente al establecimiento de tasas o disfrazaban bajo este concepto la creación de auténticos impuestos, para lo cual necesitaban de otro tipo de habilitación. Éste es el sentido de una importante parte de la Jurisprudencia en materia de tasas (véanse, p. ej., STC 73/2011, SSTS de 5-11-1986, 15, 16, 19-01 y 13-02-1988).

En cuanto a la cuantía, el mismo TRLRHL (art. 24) establece que ésta no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, al igual que hemos visto en el caso de la Hacienda estatal.

Sobre la aplicación del principio de capacidad económica en relación con las tasas, ha existido una cierta división en la doctrina. Existen opiniones que rechazan la aplicabilidad del mencionado principio en relación con este tipo de tributos, mediante los cuales se trata simplemente de recuperar el coste de determinados servicios. A nuestro juicio, el principio de capacidad económica, que en nuestro ordenamiento constitucional se predica para el conjunto del sistema tributario, debe ser tenido en cuenta también en relación con las tasas. Una de las manifestaciones de dicho principio sería la exclusión de la posibilidad de exigir tasas en relación a servicios de primera necesidad. A este criterio responde precisamente la lista del artículo 21 TRLRHL, a la que antes se ha hecho alusión.

La consideración de la capacidad económica puede reflejarse también en la cuantificación. En este sentido, la LTPP combina el llamado «principio de equivalencia» con el de capacidad económica. De acuerdo con el primero, «Las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible» (art. 7 LTPP). En función del segundo, establece el artículo siguiente: «En la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo, la capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas». De todas maneras, hay que reconocer que el criterio de la capacidad económica juega, en general, en las tasas un papel secundario. Así lo ha señalado expresamente la jurisprudencia. Véase, por ejemplo, la STS de 30-11-2002, rec. nº 3848/1997: «Ciertamente, el principio de capacidad económica constituye uno de los principios informadores del sistema tributario en su conjunto, conforme establece el artículo 31.1 de la Constitución, y, por tanto, tiene que hacerse presente, con mayor o menor intensidad, en todos los tributos, y la tasa lo es. Sin embargo, el concepto de tasa ha ido tradicionalmente ligado a la idea de contraprestación… es esta necesaria existencia de una actividad administrativa en el presupuesto de hecho de la tasa la que coloca en ella, en una posición claramente secundaria, el principio de capacidad económica».

EJEMPLO 9

La modulación del importe de la tasa en función de la capacidad económica se establece, por ejemplo, en las tasas académicas que contemplan una reducción para miembros de familias numerosas.