Читать книгу Derecho financiero y tributario - Francisco M. Carrasco González - Страница 49

Después del estudio de los principios generales sobre el poder tributario de las Comunidades Autónomas, es necesario hacer algunas precisiones adicionales sobre las singularidades propias de los territorios forales (País Vasco y Navarra).

Tradicionalmente, las Diputaciones Forales habían disfrutado de la facultad de regular su Hacienda de manera autónoma, de acuerdo con unos principios pactados o concertados con el Estado. Concierto o convenio que se extendía también a la fijación del cupo o contribución de los territorios forales a las cargas generales del Estado.

Este régimen foral –que a raíz de la Guerra Civil subsistió solamente en Álava y Navarra– fue reconocido por la CE, que en su Disposición Adicional Primera establece que «la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales», añadiendo que «la actualización general de dicho régimen se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía».

De acuerdo con esto, el Estatuto de Autonomía del País Vasco dispuso que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco se regularían mediante el sistema foral tradicional del Concierto Económico. El Concierto se aprueba mediante Ley de las Cortes Generales, aunque se trata de una Ley de artículo único, que se limita a aprobar el texto que ha sido acordado entre las representaciones del Estado y de la Comunidad Autónoma Vasca. El Concierto actualmente vigente es el aprobado por Ley 12/2002.

En función de este régimen, los tributos que se aplican en el País Vasco se dividen en concertados, es decir, gestionados y recaudados por las Diputaciones Forales; y estatales, gestionados y recaudados por las Delegaciones de la Hacienda central. Los primeros, a su vez, se distinguen en tributos concertados de normativa autónoma y tributos concertados de normativa común. Los tributos concertados de normativa autónoma son regulados por las Diputaciones Forales, teniendo en cuenta, sin embargo, las limitaciones y criterios de armonización fijados en la propia Ley del Concierto, para evitar discriminaciones que rompan la unidad del sistema fiscal. Los tributos concertados de normativa común, aunque gestionados por las Diputaciones Forales, se rigen por la misma normativa sustancial aplicable en el resto del Estado.

Una importante observación es necesario hacer respecto del ejercicio de competencias derivadas del Concierto Vasco. Como acabamos de decir, éstas corresponden a cada uno de los Territorios Históricos (Diputaciones), no a la Comunidad Autónoma. Lo cual quiere decir que estas competencias, cuando se refieren a la regulación de los elementos esenciales de los tributos, no son ejercidas mediante Leyes del Parlamento Vasco, sino mediante Normas Forales del Territorio Histórico correspondiente. Las normas forales fiscales cumplen, pues, una función materialmente legislativa, al regular (en aplicación de la Disposición Adicional 1ª de la CE, y de su desarrollo en el Estatuto Vasco) materias reservadas a la Ley (art. 31.3 CE) y sustraídas a la intervención del legislativo estatal o del propio Parlamento Vasco. Además, las citadas normas son aprobadas por Juntas Generales cuyos miembros (los junteros) son elegidos mediante sufragio universal directo, a diferencia del sufragio indirecto propio de las Diputaciones de régimen común. Sin embargo, esa Normas forales fiscales, al ser formalmente disposiciones reglamentarias, eran impugnables ante los tribunales de lo contencioso-administrativo. La situación cambió con la LO 1/2010, que modificó las Leyes Orgánicas del TC y del Poder Judicial y de la Ley [no orgánica] de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y que añadió una nueva Disposición Adicional quinta a la LO del Tribunal Constitucional, cuyo apartado 1 es del siguiente tenor: «Corresponderá al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco. El Tribunal Constitucional resolverá también las cuestiones que se susciten con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales sobre la validez de las referidas disposiciones, cuando de ella dependa el fallo del litigio principal». Es lo que se ha llamado «blindaje» del Concierto Vasco. Este sistema de impugnación procesal ha sido declarado conforme con la CE en la STC 118/2016. Según el TC, «puesto que las normas forales fiscales han venido sustituyendo en los territorios históricos a las disposiciones legislativas del Estado en materia tributaria, ningún reparo se le puede oponer, en principio, al hecho de que legislador orgánico haya decidido someter a todas las disposiciones normativas en materia tributaria (las de régimen común, las de la Comunidad Foral de Navarra y, ahora también, las de los territorios históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco), al mismo mecanismo de control jurisdiccional, al servir todas estas formas de normación a la misma finalidad constitucional: la garantía de la autoimposición de la comunidad sobre sí misma». El TC también aclara que ese control de constitucionalidad se extiende sólo a las normas forales que se dirijan a mantener, establecer y regular, dentro de cada territorio histórico, su régimen tributario, y sólo en la medida que puedan contradecir el bloque de constitucionalidad aplicable en este caso que está integrado por los preceptos constitucionales y estatutarios, los de la ley del concierto, así como los de la Ley General Tributaria y de las leyes reguladoras de los diferentes tributos del Estado.

Otro elemento esencial del régimen de Concierto es el cupo o suma con que, a partir de la recaudación por tributos concertados, contribuye la Hacienda Vasca al sostenimiento de los gastos generales del Estado. Dicho cupo es negociado en el seno de la Comisión Mixta de Cupo. El Acuerdo que establece la metodología para la fijación del cupo es aprobado por Ley de las Cortes Generales. La metodología se aprueba para cinco años. En la misma Ley se fija el cupo del primer año, que será actualizado cada año en la Comisión Mixta y aprobado mediante la Ley de Cupo correspondiente.

Similares criterios rigen la Hacienda Foral Navarra, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, que es el nombre del Estatuto de Autonomía Navarro (Ley Orgánica 13/1982) y de su desarrollo mediante la Ley 28/1990, por la que se aprueba el Convenio Económico. En el caso de Navarra, el Convenio es aprobado por el Parlamento de la Comunidad Autónoma y sometido luego a la aprobación de las Cortes Generales. Las competencias reconocidas en el Convenio son ejercidas por las instituciones de la Comunidad Autónoma: el Parlamento, cuando se trata de competencias legislativas (Leyes Forales), el Gobierno de Navarra cuando se trata de disposiciones reglamentarias (Decretos Forales).

Por último, advertimos que tanto la Comunidad Autónoma del País Vasco como la Comunidad Foral Navarra pueden crear tributos propios, al margen de este sistema foral, en cuyo caso se le aplican los límites previstos en la LOFCA, entre otros, la prohibición de duplicidad de hechos imponibles del art. 6.2 (STC 110/2014, en un caso referido a Navarra).