Читать книгу Derecho financiero y tributario - Francisco M. Carrasco González - Страница 47

A él se refiere la Constitución en su artículo 133.2:

«Las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes».

Aparte de este precepto, insertado en el Título VII (Economía y Hacienda), existen otros dentro del Título VIII (De la organización territorial del Estado): los artículos 156 y 157, a los que nos referiremos enseguida.

Volviendo a la fórmula del artículo 133.2, se ha señalado muchas veces que no resulta especialmente afortunada, pues parece equiparar el poder tributario de las Autonomías y el de las Corporaciones Locales. Lo cual, desde luego, no es correcto. Estas últimas, en cuanto carentes de poder legislativo, necesitan del auxilio de una Ley para establecer tributos. En aplicación del principio de legalidad tributaria ya estudiado, las Corporaciones locales sólo pueden imponer los tributos autorizados por una Ley, la cual deberá establecer igualmente la regulación de sus elementos esenciales. En el caso de las Comunidades Autónomas, las exigencias del principio de legalidad se expresan de manera diferente, una vez que les es reconocida la potestad de dictar leyes. Lo que pasa es que en la Constitución esta potestad no se reconoce más que a las Comunidades del artículo 151, cuyos estatutos, dice el artículo siguiente (el 152) incluirán en su estructura institucional una asamblea legislativa. Del resto de las Comunidades Autónomas nada se dice. Hubo que esperar a los Estatutos para que esta potestad legislativa autonómica quedara reconocida con carácter general.

En lo que se refiere a la potestad de establecer tributos o, más en general, de dictar normas sobre sus recursos de carácter tributario, la regla del artículo 133.2 debe ser completada con las contenidas en el artículo 157. En el apartado 1 de dicho artículo se enumeran las fuentes de financiación de las Autonomías y entre ellas se incluyen, en la parte que aquí nos interesa, sus propios tributos, los recargos sobre impuestos estatales y los tributos cedidos por el Estado. En el apartado 2 se establece el límite de la territorialidad y la prohibición de medidas tributarias que supongan obstáculos a la unidad de mercado (en un apartado posterior nos encargaremos de esto). Y finalmente en el apartado 3 se contiene una reserva de ley orgánica para la armonización, en el caso de que se considere necesario, del ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el apartado 1.

Vale la pena detenerse unos instantes en el análisis de esta reserva de ley orgánica, en torno a la cual han discurrido las controversias de mayor interés acerca de la configuración del poder tributario de las Comunidades Autónomas. La cuestión que desde el inicio se plantea en torno al ejercicio de este poder y, más en general, en torno a la configuración de las fuentes de financiación de cada Comunidad, es la de si su regulación puede ser contenida directamente en su Estatuto o, por el contrario, ha de ser fijada por una ley estatal y, más precisamente, por la Ley orgánica prevista en este artículo 157.3. El Constituyente, dentro del margen de ambigüedad o de despeje hacia el futuro de algunas cuestiones como ésta, se limitó a prever esta posibilidad de armonización. De acuerdo con esto, la posibilidad de que cada Comunidad regule su sistema de financiación en su Estatuto (que, al fin y al cabo, se aprueba por Ley orgánica) no está prohibida por la Constitución. Lo que sí impide ésta es que la regulación contenida en el Estatuto quede «blindada» ante una posible armonización del sistema acordada mediante el ejercicio de la facultad contenida en el artículo 157.3. De manera que a la vista de esta potestad de armonización prevista por la Constitución, el mandato del artículo 133.2, en lo que se refiere al poder tributario autonómico, debería ser leído en los siguientes términos: Las Comunidades Autónomas ejercerán su poder tributario de acuerdo con la Constitución y sus Estatutos y dentro de los términos previstos, en su caso, por la Ley Orgánica a que se refiere el artículo 157.3.

La indicada facultad armonizadora fue ejercida por el legislador de manera casi inmediata a la promulgación de la Constitución, mediante la aprobación de la Ley Orgánica de Financiación de la Autonomías (LOFCA). Esta Ley trata las diversas cuestiones relacionadas con las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, más allá de las relativas al establecimiento de medidas tributarias. Para completar el marco normativo habría que hablar de los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Este órgano, creado por la LOFCA(art. 3), es realmente el marco en el que se negocia el sistema de financiación autonómica. Los acuerdos de este órgano se insertan en el ordenamiento jurídico a través del correspondiente proyecto de ley: cuando los acuerdos afectan a materias tratadas en la LOFCA, es esta Ley la que resulta modificada; otros puntos de los acuerdos se tramitan como ley ordinaria. Se trata, podríamos decir, de una especie de práctica o costumbre constitucional, no expresamente prevista en la Constitución pero cuya base la podemos hallar en el principio de coordinación (art. 156 CE). En la actualidad, el desarrollo por el legislador ordinario del sistema de financiación autonómica se encuentra en la Ley 22/2009. El régimen jurídico se completa con una ley específica de cesión para cada Comunidad Autónoma (Leyes 16 a 30/2010).

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Dicho todo lo que antecede, nos ocupamos ahora de las diversas manifestaciones del poder tributario de las Comunidades Autónomas. Pues si por tal poder tributario entendemos la facultad de dictar normas en relación con las diferentes fuentes de financiación a su disposición, su ejercicio no se agota en el establecimiento de sus propios tributos, sino que se extiende a otros ámbitos. Más aún, hoy podemos decir que el poder tributario de las Comunidades Autónomas, su capacidad de decisión sobre sus propios recursos se ejerce sólo marginalmente a través de creación de tributos propios. Existen otros ámbitos, de mayor importancia, en los que las Autonomías adoptan medidas tributarias. Esta expresión (adopción de medidas tributarias) procede de la propia Constitución (art. 157.2) y es equiparable a la de poder tributario, como hemos dicho. De manera que vamos a ver finalmente las diversas manifestaciones de este poder.

En primer lugar, el establecimiento de sus propios tributos. Respecto de ellos, la LOFCA no desempeña un papel de atribución de competencia, a diferencia de lo que sucede con la Ley de Haciendas Locales en el caso de los tributos de Ayuntamientos y Diputaciones. La LOFCA no autoriza qué tributos propios pueden establecer las Comunidades Autónomas. Simplemente se limita a recordar los límites contenidos en el propio texto constitucional. En uso de esta facultad, las diversas Comunidades han creado, además de las tasas y contribuciones especiales en relación con materias o servicios de su competencia, impuestos propios, si bien la importancia recaudatoria de estos últimos es reducida.

En segundo lugar, tenemos los tributos cedidos. En su concepción original, la cesión de tributos estatales se limitaba al producto de la recaudación, acompañado de facultades de gestión. No cabía hablar propiamente de autonomía ni de poder tributario en relación con estas figuras. En la actualidad, sin embargo, la LOFCA establece la posibilidad de que las Comunidades Autónomas ejerzan competencias normativas respecto de los tributos cedidos, con algunas excepciones. El ejercicio de estas competencias normativas representa en la actualidad la principal manifestación del poder tributario de las Autonomías. Los artículos 19.2 LOFCA y 45 a 53 de la Ley 22/2009 establecen los límites dentro de los cuales se ejercerá esta competencia. El porcentaje de la recaudación que se cede se establece, con carácter general, para cada impuesto, en los artículos 30 a 44 de la Ley 22/2009. Junto al alcance de la cesión se fijan también los puntos de conexión, que son criterios objetivos que determinan qué Comunidad Autónoma ejerce la competencia normativa cedida y a la que se atribuye la recaudación. El carácter de tributo cedido puede implicar igualmente la delegación, por parte del Estado, de competencias de gestión, o en general, de aplicación del tributo, las cuales se detallan en los artículos 54 a 59 de la Ley 22/2009.

Por último, tenemos los recargos sobre impuestos estatales. La Constitución no pone límites específicos a esta facultad de establecer recargos pero la LOFCA ha conectado el ejercicio de esta facultad con la anterior, la de dictar normas en relación con los tributos cedidos, de manera que en realidad una y otra se confunden: el establecimiento de recargos no es otra cosa que la modificación al alza de la tarifa o tipo impositivo de un tributo sobre el que la Comunidad Autónoma tiene reconocida competencia normativa (véase art. 12 LOFCA).

EJEMPLO 10

Son numerosos los tributos propios que han sido creados por las Comunidades Autónomas, la mayoría con fin extrafiscal y con escaso potencial recaudatorio, por gravar capacidades económicas marginales e incluso anecdóticas. Así, por ejemplo, tributos ecológicos de muy variado tipo (depósito de residuos, emisión de gases, vertidos a las aguas litorales, bolsas de plástico de un solo uso, instalaciones o actividades con incidencia medioambiental, etc.); sobre grandes establecimientos comerciales; sobre estancias turísticas; sobre el juego del bingo; o sobre tierras infrautilizadas. Han dado lugar a frecuentes conflictos competenciales entre Estado y Comunidades Autónomas, y sobre si existe o no doble imposición, como veremos en el apartado 16 de este Capítulo.

Igualmente profuso ha sido el ejercicio de competencias normativas por las Comunidades Autónomas en los tributos cedidos por el Estado, por ejemplo, aprobando una tarifa progresiva propia aplicable a la base liquidable general del IRPF; múltiples deducciones en la cuota del IRPF, por circunstancias familiares y personales, por inversiones no empresariales y por aplicación de renta; o importantes reducciones, deducciones y bonificaciones en el ISD y en el IP, llegando en algunos casos a una derogación de facto de estos tributos.

Menos habitual ha sido la aprobación de recargos sobre impuestos estatales. Los que existían desaparecieron cuando las Comunidades Autónomas asumieron competencias normativas y pudieron aumentar la recaudación por la vía más sencilla de elevar el tipo de gravamen.