Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 32

No habíamos anticipado todavía el sentido de la Sentencia 247/2007 (y, por extensión, de la 249/2007), que es desestimatorio del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón y, por lo tanto, confirmatorio de la constitucionalidad del precepto impugnado del Estatuto valenciano; aunque, como no puede sorprender a la vista de todo lo dicho y de la verdadera trascendencia del caso, fruto de una votación ajustada, con cinco Magistrados discrepantes, cada uno de los cuales formula su propio voto particular.

Dada la naturaleza de esta crónica, no sería apropiado hacer un análisis extenso de toda la argumentación utilizada por la Sentencia para la resolución del caso y por los Magistrados discrepantes para discutirla, pues, como venimos diciendo, la naturaleza de las cuestiones analizadas excede con mucho la materia ambiental. Bastará, pues, con hacer referencia a los extremos decisivos de dicha argumentación, aceptando el riesgo que conlleva toda simplificación.

Como ya avanzamos, la principal cuestión que planteaba el recurso contra el reconocimiento del derecho al agua en el Estatuto valenciano era la constitucionalidad o no de la regulación por los Estatutos de Autonomía de derechos de los ciudadanos en la respectiva Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta, en primer lugar, que no es ésta una de las materias constitucionalmente previstas como contenido de los Estatutos de Autonomía ( art. 147.2 CE) y, en segundo lugar, la especial posición de los Estatutos dentro de nuestro sistema de fuentes, pues, sobre ser la «norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma» ( art. 147.1 CE), los Estatutos, que no en balde aprueban las Cortes Generales mediante Ley Orgánica, forman parte también del ordenamiento jurídico estatal (como termina diciendo el art. 147.1 CE: «y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico»), razón por la cual la admisibilidad de las regulaciones estatutarias de derechos, que lógicamente pueden diferir entre sí, podría suponer una vulneración del principio constitucional relativo a la organización territorial del Estado que garantiza la igualdad de derechos y obligaciones de todos los españoles «en cualquier parte del territorio del Estado» ( art. 139.1 CE).

Las objeciones, pues, a la regulación estatutaria de derechos de los ciudadanos (no expresamente contemplados en la Constitución, como ocurre con el derecho al agua del Estatuto valenciano) eran serias, pero la STC 247/2007 las desactiva mediante una compleja argumentación que, en definitiva, consiste en quitar hierro al asunto, rebajando estos derechos, cualquiera que sea la formulación que empleen los Estatutos de Autonomía y la naturaleza que les atribuyan, a la categoría de simples principios rectores de la política social y económica, por lo tanto no directamente exigibles, sino necesitados de ulterior desarrollo legislativo para su posible alegación ante los tribunales ( art. 53.3 CE), y de estricta vinculación para los poderes públicos de la respectiva Comunidad Autónoma (no para el Estado), que habrán de desarrollarlos en el marco de sus competencias, con pleno respeto de las que Constitución reserva al Estado [FJ 15, letra c), in fine].

Para llegar a esta conclusión, la Sentencia desbroza el camino a través, como decíamos, de una extensa y compleja argumentación, cuyos extremos principales son, a mi juicio, los siguientes:

a) En primer lugar, la Sentencia, apelando fundamentalmente al principio dispositivo que preside nuestro sistema autonómico, rechaza que el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía se limite al recogido en el art. 147.2 y 3 CE y restantes previsiones constitucionales expresas, aunque tampoco puede ser entendido «de manera difusa», en atención, entre otras razones, a la especial rigidez que los caracteriza (FFJJ 11 y 12). En este sentido, distingue entre un contenido mínimo o necesario (el previsto en el art. 147.2 CE: denominación de la Comunidad Autónoma, delimitación de su territorio, denominación, organización y sede de sus instituciones propias y competencias asumidas dentro del marco de la Constitución), otro adicional (el resultante de las remisiones expresas a los Estatutos de Autonomía contenidas en distintos preceptos constitucionales: arts. 3.2, 4.2, 69.5, 145.2, 152.1 y 3, 156.2, entre otros) y, finalmente, un tercer contenido, que sería aquel que, aun no estando expresamente señalado por la Constitución, resulte ser «complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones constitucionales» (FJ 12 in fine).

b) En segundo lugar, la Sentencia recuerda algo que constituye jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional, a saber, que la igualdad de derechos y obligaciones de los españoles en cualquier parte del territorio del Estado ( art. 139.1 CE) no equivale a una absoluta uniformidad de derechos, al menos en el plano de la legislación ordinaria, pues de lo contrario el ejercicio de la autonomía resultaría inviable (FFJJ 13 y 14).

No obstante, la Sentencia trae a colación, a este respecto, la distinción entre los «derechos constitucionales propiamente dichos» o «derechos fundamentales», esto es, los recogidos en el capítulo II del Título I CE, que se caracterizan por su aplicabilidad y justiciabilidad inmediatas, y los «principios rectores de la política social y económica» del capítulo III, que carecen de ellas, aparentemente sólo para subrayar que, incluso en relación con los primeros, el art. 139.1 CE no exige una uniformidad absoluta, sino simplemente una «igualdad sustancial» [«susceptible de modulaciones diferenciadas en mayor o menor grado en las Comunidades Autónomas, según el tipo de derecho de que se trate y el reparto competencial en la materia implicada» –FJ 13 a)–, en cuanto que la garantía de dicha igualdad es la que resulta, aparte de su reconocimiento constitucional, de las reservas de competencias legislativas a favor del Estado que, con diferente alcance, efectúa la Constitución en el art. 81.1 CE, por un lado, y en el art. 149.1.1 y demás apartados del art. 149.1 CE, por otro], pero, en realidad, con una intención más profunda, puesto que dicha distinción constituye uno de los quicios, como inmediatamente veremos, de su argumentación ulterior.

c) Sentadas estas dos premisas, la Sentencia afronta la cuestión crucial, que es la de saber si esa potencial y relativa diversidad de derechos de los ciudadanos en las distintas Comunidades Autónomas, ínsita en la propia estructura autonómica del Estado, puede tener cabida en los propios Estatutos de Autonomía, habida cuenta de su singular posición dentro del sistema de fuentes, por formar parte también del ordenamiento jurídico estatal y por su especial rigidez, consecuencia, a su vez, de su carácter «paccionado». O, dicho de otra forma, si el reconocimiento de derechos de los ciudadanos constituye o no un «complemento adecuado» de los contenidos constitucionalmente previstos para los Estatutos, fundamentalmente, en el art. 147.2 CE (FJ 15).

Y es aquí donde la Sentencia traza la distinción crucial que conduce a la conclusión que ya conocemos, y que consiste en diferenciar los dos contenidos fundamentalmente asignados a los Estatutos por la Constitución: el institucional y el competencial [art. 147.2 c) y d)]. Así, para la Sentencia, los Estatutos de Autonomía pueden crear por sí mismos derechos de los ciudadanos («derechos subjetivos en sentido estricto»), además de cuando así lo demande la propia remisión constitucional, como ocurre en el caso de la cooficialidad lingüística ( art. 3.2 CE), en el ámbito de su contenido institucional [art. 147.2 c)], como complemento en este caso «adecuado» de la configuración de sus instituciones, como ocurre, por ejemplo, con los derechos de sufragio activo y pasivo y los de inviolabilidad e inmunidad de los parlamentarios autonómicos (sobre lo cual ya había precedentes jurisprudenciales).

Sin embargo, en relación con su contenido competencial [art. 147.2 d)], tal posibilidad no cabe realmente («los Estatutos no pueden establecer por sí mismos derechos subjetivos en sentido estricto») o, mejor dicho, sólo cabe bajo una doble condición o limitación. En primer lugar, tales derechos habrán de guardar relación, obviamente, con materias de competencia de la respectiva Comunidad Autónoma. Y, en segundo lugar, tales derechos sólo podrán ser entendidos, «cualquiera que sea la literalidad con la que se expresen los Estatutos», como directrices, objetivos o mandatos dirigidos al legislador y los restantes poderes públicos autonómicos, es decir, como principios rectores (carentes de justiciabilidad directa), porque en este punto la Constitución simplemente habilita a los Estatutos para atribuir competencias a las Comunidades Autónomas, a través de cuyo ejercicio es como pueden crearse verdaderos derechos subjetivos de los ciudadanos y porque sólo entonces «pueden integrarse por dicho legislador las prescripciones constitucionales que han de ser necesariamente salvaguardadas ( arts. 81.1 y 149.1 CE)» [FJ 15 c)]. Bajo este entendimiento, no hay para la Sentencia ningún inconveniente en que los Estatutos reconozcan derechos de los ciudadanos en el ámbito competencial, porque no es, en definitiva, sino «un modo indirecto» de imponer a los poderes públicos autonómicos criterios o directrices para el ejercicio de sus competencias.

«En conclusión, los Estatutos de Autonomía, que en el ámbito institucional del contenido estatutario pueden establecer derechos subjetivos por sí mismos, en el ámbito de atribución competencial requieren de la colaboración del legislador autonómico, de tal manera que las prescripciones estatutarias relativas a este último ámbito, cualquiera que sea el modo literal en que se enuncien, han de entenderse, según antes se acaba de decir, como mandatos, orientaciones u objetivos, dirigidos a los poderes públicos autonómicos para el ejercicio de las competencias que el Estatuto atribuya» [FJ 15, letra c), in fine].

Naturalmente, a partir de esta argumentación, la Sentencia rechaza la inconstitucionalidad del «derecho al agua» recogido en el art. 17.1 del Estatuto valenciano (FFJJ 18 a 23) desde la perspectiva de los arts. 147.2 y 139.1 CE. Porque es claro, en primer lugar, que este derecho conecta con una materia (aguas) sobre la cual la Comunidad Valenciana dispone de competencias, cualesquiera que éstas sean (fundamentalmente, art. 49.1.16 del nuevo Estatuto). Y, en segundo lugar, porque «cualquiera que sea la literalidad de su formulación», el mencionado precepto no crea un verdadero derecho subjetivo de los valencianos y valencianas que vincule a todos los poderes públicos, incluido el propio Estado, sino que contiene pura y simplemente un mandato dirigido a los poderes públicos valencianos que éstos han de garantizar en el estricto marco de sus competencias, es decir, «de acuerdo con la Constitución y la legislación estatal», como, por lo demás, reza el propio precepto tras su paso por las Cortes Generales.

Resuelta de este modo la cuestión principal, es decir, devaluados de esta manera los derechos estatutarios y, entre ellos, el derecho al agua, es clara la suerte también desestimatoria que habían de correr los restantes motivos de inconstitucionalidad, en particular, los de tipo competencial ( art. 149.1.22 CE). El derecho de los valencianos y valencianas a la «redistribución de los sobrantes de aguas de cuencas excedentarias», cualquiera que sea su interpretación (aunque se entienda referido, como parece lógico, a los sobrantes de cuencas intercomunitarias), no puede vulnerar las competencias estatales en la materia, porque no vincula al Estado, como por lo demás se cuida el propio precepto de señalar («de acuerdo con la legislación estatal»). A estas alturas, la Sentencia se recrea ya en lo evidente (FJ 22 in fine):

«El precepto impugnado no supone, pues, imposición alguna al Estado en los términos en que se redacta, ni, obvio es decirlo, podría tampoco hacerlo, pues las relaciones del Estado, titular de la soberanía, con las Comunidades Autónomas, dotadas de autonomía política, se sustentan en la fijación de esferas de competencia indisponibles e irrenunciables por imperativo constitucional».

Los Magistrados discrepantes comparten todos la idea de que los Estatutos de Autonomía no constituyen un instrumento válido para establecer tablas de derechos de los ciudadanos en conexión con las respectivas competencias, porque siendo como son parte del ordenamiento jurídico estatal y contando como cuentan con una especial rigidez, ello conduciría inevitablemente a una desigualdad de derechos dentro del propio ordenamiento estatal, contraria al principio enunciado en el art. 139.1 CE, aparte de producir otros efectos indeseables (antinomias de difícil resolución, petrificación de los ordenamientos autonómicos, etc.). Pero no aplauden el expediente dialéctico utilizado por la Sentencia para evitar estos efectos, consistente en degradar apriorísticamente los derechos estatutarios a la condición de simples principios rectores o mandatos dirigidos única y exclusivamente a los poderes públicos autonómicos, porque ello supone llevar el principio de conservación de la norma impugnada más allá de lo razonable, «haciendo decir a los Estatutos lo que éstos no dicen» (Conde Martín de Hijas) o convertir la técnica de la interpretación conforme en una «interpretación contra legem » (García-Calvo y Montiel); o porque ello supone un flaco favor a los destinatarios de tales pretendidos derechos (Rodríguez-Zapata Pérez) y no deja en muy buen lugar al legislador estatutario (Rodríguez Arribas). Por ello, hubieran preferido todos, siempre con el Estatuto catalán como trasfondo, un fallo estimatorio, que declarara la inconstitucionalidad del precepto impugnado del Estatuto valenciano, salvo el Magistrado Delgado Barrio, quien, más escéptico, se hubiera contentado con un fallo interpretativo expreso (no una simple desestimación, como contiene la Sentencia), por cuanto la «carencia de virtualidad jurídica» de dicho precepto excluiría su inconstitucionalidad. Esta es, por supuesto, una síntesis muy apretada de los ricos votos particulares de estos Magistrados, que al igual que la Sentencia de la mayoría se extienden en otros muchos e importantes pormenores.