Читать книгу Jurisprudencia constitucional y medio ambiente - Germán Valencia Martín - Страница 37

El nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, a imagen y semejanza de la Constitución, había diseñado en su Título I (arts. 15 a 54) todo un completo sistema de derechos, deberes y principios rectores, acompañados de sus correspondientes garantías. Por razones de no fácil inteligencia, el medio ambiente aparecía relacionado tanto en el capítulo de los derechos y deberes del ámbito civil y social (art. 27) como en el de los principios rectores (art. 46), bien es verdad que no como caso único. Como garantías «judiciales» de los derechos estatutarios (art. 38. Tutela), el Estatut había previsto una especie de recurso previo de inconstitucionalidad frente a disposiciones con rango de ley ante el nuevo Consejo de Garantías Estatutarias (art. 38.1, en relación con el art. 76), y una suerte de recurso de amparo frente a actos (sin fuerza de ley) ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (art. 38.2).

En el recurso de los más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular se impugnaron el planteamiento general del Título I, algunos específicos derechos y deberes y principios rectores (no los relativos al medio ambiente) y el sistema de garantías de los derechos estatutarios, en particular las que hemos llamado judiciales.

La cuestión básica, relativa a la aptitud de los Estatutos de Autonomía para establecer derechos y deberes de los ciudadanos y a la naturaleza de los mismos, había quedado resuelta, con la vista puesta sin duda en el caso presente, por la STC 247/2007, de 12 de diciembre, a propósito del derecho al agua del nuevo Estatuto de la Comunidad Valenciana, que comentamos por extenso en la edición de 2008 del Observatorio.

Como no podía ser de otra manera, la STC 31/2010 (FJ 16) se remite en este punto, aunque sin aparente entusiasmo (sin borrar del todo la distinción entre derechos estatutarios y principios rectores, como acredita, por ej., el FJ 28), a la doctrina entonces sentada, que podemos resumir del modo siguiente: los Estatutos de Autonomía pueden reconocer derechos de los ciudadanos en materias de competencia autonómica, en el bien entendido de que, cualquiera que sea su formulación, tales derechos no son sino simples principios rectores que vinculan únicamente a los poderes públicos autonómicos.

En virtud de esta doctrina, cabía entender ya resuelta esa especie de esquizofrenia del Estatuto catalán en materia ambiental, como hemos dicho no específicamente impugnada, en el sentido de que también el art. 27 enuncia simples principios rectores de la política social y económica catalana.

Cuestión novedosa, planteada en este recurso, era la relativa al ingenioso sistema de garantías diseñado por el Estatut para la específica tutela de los derechos estatutarios (no de los principios rectores), concebido sin duda para producir un resultado similar al sistema constitucional de garantía de los derechos fundamentales.

Es evidente, a mi juicio, que difuminada la distinción entre derechos estatutarios y principios rectores, en virtud de la doctrina (ahora reiterada) de la STC 247/2007, perdía su razón de ser la construcción de un sistema especial de garantías para los primeros. La Sentencia no hace este tipo de razonamiento, pero desmonta prácticamente por otras vías este régimen especial de protección.

En primer lugar, la Sentencia (FJ 32) declara inconstitucional el carácter vinculante atribuido por el Estatut a los dictámenes del Consejo de Garantías Estatutarias en este caso, es decir, en relación con proyectos o proposiciones de ley de desarrollo o que afectaran a derechos estatutarios (art. 76.4), por un doble motivo (según el momento procedimental en el que se insertara el dictamen): por suponer una «inadmisible limitación de la autoridad y las competencias parlamentarias» (con vulneración del art. 23 CE) o por invadir, «materialmente» al menos, «el monopolio de rechazo de las normas con fuerza de ley reservado por el art. 161 CE [al Tribunal Constitucional]». Este era el único supuesto de vinculatoriedad de sus dictámenes previsto y permitido por el Estatut. Desprovisto de esta función propia de la jurisdicción constitucional, el Consejo de Garantías Estatutarias (cuya composición y funcionamiento habían sido regulados por la Ley 2/2009, de 12 de febrero) queda relegado a la condición de puro órgano consultivo, como lo era el Consejo Consultivo de la Generalitat al que venía a sustituir.

Y, en segundo lugar, la Sentencia (FJ 27) rechaza la impugnación (o hace una interpretación conforme sin reflejo en el fallo) del «recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña» por posible vulneración de los derechos estatutarios (o recogidos en la futura Carta de derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña), previsto por el art. 38.2 del Estatut, con una argumentación, a mi juicio, particularmente huidiza en este caso, que consiste en negar la evidencia de que el referido precepto pretendía introducir una innovación procesal (crear una especie de recurso de amparo frente a derechos estatutarios), y en reducir su significado a la previsión de la intervención del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el genérico «sistema procesal de garantía de los derechos y libertades», que, por supuesto, será el establecido por la legislación estatal a la que implícitamente remite el propio precepto («de acuerdo con los procedimientos establecidos en las leyes»), con lo que quedaría descartada cualquier lesión de la competencia exclusiva del Estado en esta materia ( art. 149.1.6 CE), sin necesidad de pronunciarse sobre la admisibilidad o no de dichas vías procesales privilegiadas.

Esta forma de argumentar, utilizada con frecuencia por la Sentencia para salvar la constitucionalidad de variados preceptos del Estatut (según la cual el legislador estatal puede decidir con «total», «absoluta» o «perfecta» libertad no sólo sobre el «cómo», sino también sobre el «si» de cuestiones aparentemente decididas por el Estatut), es criticada con razón en los Votos particulares de los Magistrados Conde, Delgado Barrio y Rodríguez-Zapata, en la medida en que desvirtúa el valor normativo del Estatut, convirtiéndolo en una declaración de intenciones, pero sin garantizar la inocuidad de dichos preceptos, que se mantienen vigentes y cuya interpretación conforme ni siquiera es trasladada sistemáticamente al fallo, como ocurre en este caso (la Sentencia «oculta», a la que se refiere Rodríguez-Zapata en su Voto particular).

De todas formas, en el caso presente, resulta difícil imaginar que el legislador estatal convierta en realidad estas vías procesales privilegiadas para la protección de los derechos estatutarios, contempladas en el Estatut y en algún otro Estatuto de Autonomía, si se recuerda la tesis principal de la jurisprudencia constitucional sobre esta cuestión, que reconduce tales derechos a la categoría de simples principios rectores, lo que haría poco justificable un trato procesal especial.